재난관리 시스템과 필요성

재난 문제

 

재난 및 재해의 개념

 

재해와 재난은 용어상의 차이가 있다. 재난은 인명, 재산에 큰 손해를 끼치거나 시민 생활에 커다란 지장을 가져오는 현상이나 사건을 의미하고, 재해는 이러한 재난으로부터 받은 피해를 의미한다. 그러나 재난과 재해의 용어가 분명한 구분 없이 사용되고 있기에 이 교재에서는 두 개념을 동일한 의미로 해석하여 구분하지 않고 사용하기로 한다. 따라서 재해란 재난을 야기할 수 있는 개개의 사건 및 그로 인한 상황을 의미한다고 정의할 수 있다.

 

 

재해는 일반적으로 자연재해와 인위 재해의 경우로 구분된다. 자연재해는 홍수. 지진, 폭설, 폭우, 폭풍 등에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 피해이고, 인위 재해는 붕괴, 폭발, 환경오염, 사고 등 인위적 현상에 의해 발생하는 피해이다. 자연재해는 여러 가지 유형으로 구분할 수 있으며, 크게 기상 요인에 의한 기상재해와 지진·화산 활동 등에 의한 지질 재해로 구분된다.

 

인위적 재해의 경우 인간의 면밀한 노력이나 철저한 관리, 기술의 발달에 의해 상당 부분 근절시킬 수 있는 반면 자연재해는 인위적인 노력으로는 근절시킬 수 없는 불가항력적인 요소를 지니고 있다. 인위적 재해는 시간과 경제·사회의 발전에 따라 발생 빈도나 피해 규모가 커지는 경향을 갖는 반면, 자연재해는 불규칙 적인 발생 특성을 갖는다. 다시 말해서 인위적 재난은 발생을 통제하지 않는다면 발전에 따라 재난의 빈도와 피해가 증가할 것으로 예측되는 반면, 자연재해는 발생 자체를 통제하기가 불가능하므로 발생의 빈도나 강도, 피해 규모를 예측할 수 없다는 특성을 갖고 있다는 것이다.

 

자연재해와 인위적 재해는 모두 발생 과정 어서 돌발적이며 강한 영향을 가져오지만 피해의 형태나 규모, 영향 범위에서 차이가 나는 경우가 있다. 자연재해는 재난 발생 가능성과 상황 변화를 예측할 수 있지만 인위적 재해는 예측하기 어려우며 지속되는 기간과 통제 능력에 있어서도 지를 보인다.

 

위에서 언급한 바와 같이 재난의 발생 원인은 자연적 인자와 인위적 인자로 거론되며, 전자는 이상 기상 등 에너지적 인자와 지질 불량 등 자연환경적 인자로 발생된 것이고, 후자는 방재 시설 불비 등 기술적 인자와 개발 남발과 환경 파괴 등 사회적 인자로 세분된다. 자연적 인자, 예를 들면 호우나 지진 등은 발생 자체를 현재의 과학 기술로는 완전히 제거할 수 없으나 인위적 인자에 대해서는 사전에 예방이 어느 정도 가능하다고 볼 수 있다.

 

도시에서 방재는 인구 및 시설의 집적도가 높기 때문에 특히 중요시되며, 도시 개발의 방향을 제시하는 도시 계획에서는 도시 안전과 관련하여 방재 계획을 중요하게 고려하도록 도시 계획법에서 규정하고 있다.

우리나라는 방재를 재해 유형별로 자연재해와 인위적 재해의 경우로 나누어서 법 령으로 규정하고 있다. 자연재해의 경우 1962년 구난 구호법을 시작으로 방재 대책을 중점 사항으로 하는 풍수해 대책법이 1967년에 제정되었으며 1995년에는 자연재해 대책법으로 개정되었다. 기타 관련으로는 하천법, 재해 구호법, 산업 재해 대책법, 항만법, 산림법, 재해 구제로 인한 사상자 구호법 등 약 20여 개에 이른다.

 

인위적 재해의 경우 1990년대에 급증한 대규모 재난과 더불어 제정 및 개정되었 다. 1995년 7월에 인위 재해를 포괄적으로 취급한 재난 관리법이 제정되었고 각종 재난 관리 법령의 정비가 이루어졌다. | 1995년 1월에는 시설물의 안전 관리에 관한 특별법이 제정되었고, 건설 기술 관 리법이 개정되어 기존의 민방위 사태의 대처를 목적으로 제정된 민방위 기본법을 위시하여 자연재해 대책법과 재난 관리법의 삼각 체계를 형성하게 되었으며 이는 내무부의 조직 체계에도 그대로 반영되었다.

 

자연재해 대책법 제2조에서는 재해를 홍수·호우·폭설·폭풍 또는 해일 기타 이에 준하는 자연현상으로 인해 발생되는 피해라고 정의하고, 방재 계획은 이에 태 한 대책으로서 방재 기본 계획·방재 집행 계획 및 지역 방재 계획이라고 정의하고 있다. 또한 지역 방재 계획은 도 방재 계획(서울특별시 및 광역시의 방재 계획을 포함) 및 시·군 방재 계획(서울특별시 및 광역시의 구 방재 계획을 포함)이라고 규정하고 있는데 이 내용은 자연재해 대책법이 자연재해에만 국한되는 것을 의미하 고 있다. 민방위 기본법에서는 적의 침공이나 전국 또는 일부 지방의 안녕과 질서를 위태롭게 할 재난으로부터 주민의 생명과 재산을 보호하기 위하여 민방위에 관한 기본적인 사항과 민방위대의 설치·조직 · 편성과 동원 등에 관한 사항을 규정하고 있는데, 민방위 기본법 시행령 제11조에는 기본 계획 작성 내용으로 풍수해 · 설해 등 자연 재난, 화재 등 인위 재난, 한해·병충해 등 농업 재해, 화학 재난·전염병 등 생물학 재난, 방사능 재난, 공업 재해, 산림 재해 등을 포함시켜 자연재해뿐만 아니라 인위 재해까지도 포괄하는 내용을 담고 있다.

 

이러한 법적인 정의 이외에, 도시 계획적 측면에서도 도시 방재의 목적은 도시에 서 발생할 수 있는 여러 가지 재해를 예측하고 그 피해를 최소화하기 위한 것이며, 도시 내에 잠재하고 있는 재해 요인을 방재 차원에서 접근하여 안전도를 높이는 한 편 쾌적한 환경을 창출하는 데 있다. 도시 계획에서의 방재 계획은 다음과 같이 2가 지로 구분할 수 있다.

 

첫째, 도시의 장기적인 발전 방향과 지침을 제시하는 도시 기본 계획이다. 도시 기본 계획에는 방재 계획을 필수적인 내용 항목의 하나로 포함시켜 도시의 과거 재해 사항을 재해 내용, 규모, 장소, 복구 사항 등으로 구분하고, 방재의 기 본 방향을 설정하며, 이를 토대로 일반적인 재해 대책과 재해 상습 지역에 대한 특별 대책을 수립하며, 재해 대책에 필요한 행정적·재정적 지원 방안을 제시하도록 하고 있다.

 

둘째, 도시 계획(재정비)에서는 용도 지역·지구 및 구역의 합리적인 지정과 이에 부수되는 교통·녹지 계획 등을 통하여 사전에 재해를 예방하는 대책을 수립하도록 하고, 도시 계획 시설로서의 도시 방재 시설에 대한 입지 및 시설 기준을 규정함으로써 안전을 확보하고 재해에 대처하도록 하고 있다.

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재난 관리의 필요성

 

국민의 모든 물질적·정신적 생활을 보장한다는 복지 국가(welfare state)의 이념을 지향하는 현대 국가에 있어서 국민 복지의 증진은 궁극적인 목적으로, 이는 기본적으로 국민의 안정적인 생활이 확보된 것을 전제로 한 것이다. 국민의 기본적 욕구(need)와 생활의 질(quality)에 대한 수요는 보다 기본적 욕구인 안전(에 이 확보된 이후에 찾아지는 것이기 때문이다. 이러한 관점에서 홍수·태풍·지지.. 대형 사고 등 각종 재난으로부터 국민의 생명과 재산을 보호하는 국가의 재난 관리 기능은 현대 국가에 있어서 불가결한 기능이라고 할 것이다. 지금 전 세계적으로 산업 구조가 복잡·다양해짐과 동시에 도시의 밀집화로 인한 복합적 재난이나 재해 및 대형 사고에 대한 안전 관리의 중요성에 대한 인식이 국제적으로 확산되어, 서지 국에서는 이미 GEMINI(Global Emergency Management Information Networte Initiatives) 프로젝트 등의 종합적이고 총괄적인 안전 관리 대책을 수립하고 있다. 이에 반해 우리나라는 안전에 대한 이해가 부족하고 위험 관리에 대한 인식이 낮아 재난·재해·사고 등의 안전 관리가 제대로 이루어지지 않고 있다. 최근 도심부에 서의 대형 사고 발생 시 상황 처리에 주력하고 있는 실정이어서 재난 관리의 안전에 대한 문제의식이 확산되고 있는 실정이다.

 

위험은 눈에 보이는 현시적 위험과 눈에 보이지 않는 잠재적 위험이 있다. 현시적 위험은 대처할 수 있으나 잠재적 위험은 대처하는 데 어려움이 있으며 사고를 예방하는 가장 좋은 첫걸음은 잠재된 위험을 과학적인 방법으로 접근하여 찾아내어 그 위험이 어떻게 하여 사고로 전이하는가를 이해하고 그 요인을 제거 또는 제어하는 것이다. 또한 아무리 예방을 잘한다 하여도 사고는 발생할 수 있으므로 이에 대비하 여 피해를 극소화할 수 있는 대책이 강구되어야 한다.

 

즉, 재해, 재난이나 대형사고 가 발생할 때에는 긴급 인명 구조 활동, 부상자 응급조치, 피해 확산 방지 활동, 긴급 보수활동 등의 여러 가지 활동이 조직적으로 실시되어야 한다. 이러한 일련의 안전 관리 대책을 전개하기 위해서는 위험 요인을 과학적으로 찾아내어 평가하는 방법론과 무엇이 잘못될 때 위험이 사고로 전이되는지에 대한 그에 대처하는 지식과 기술(시스템)이 상호 유기적인 관계를 가지고 자기의 기능을 다해야 한다.

 

또한 안전 관리 업무를 지도·감독해야 하는 정부의 중앙 부서, 공공 기관 및 모든 사업 장에서는 안전 관리를 전문으로 하는 인력이 있어야 하며 이들로 하여금, 안전 관리 프로그램을 작성하거나 안전 관리 시스템을 이용해 구성원들에게 안전 지식과 상황 판단력을 갖도록 하게 하고, 그들이 사용하는 모든 설비 및 제도가 근원적으로 안전하게 운영될 수 있도록 설계 단계에서부터 안전이 확보되게 하고 점검 및 유지 관리를 철저히 분석하게 하며 안전을 실행하고 싶은 의지를 갖도록 하여야 한다.

 

우리나라의 정부 조직에는 시설 안전 분야, 산업 안전 분야, 교통안전 분야, 화재 안전 분야 등 각 분야에 안전을 지도·감독하는 부처가 많으며 이들 부처에서는 해 당 분야의 전문적인 기술은 물론 방법론과 안전 계획을 함께 이해하고 있는 안전 전문가를 필요로 하고 있다. 이러한 견지에서 안전 관리를 위한 안전 관리 시스템의 구축 배경은 국민의 생명과 재산을 보호하기 위해 위험 정보의 신속한 입수·분석을 통한 사고예방에서부터 상황 처리 및 종합 분석·평가에 이르기까지 안전 관리의 전 분야를 효과적으로 지원할 수 있는 정보 시스템의 구축 요구가 대두되면서 이러한 요구를 충족시키기 위해서 예방에서부터 대응·수습까지를 효율적으로 대처하기 위한 기상청 ·소방·경찰 등과 정부 각 부처, 지방 자치 단체, 산하 기관이 구축하고 있는 정보 시스템을 도시 안전 관리 업무 차원에서 상호 연계 가능하게 종합하는 것을 배경으로 두고 있다.

 

우리나라는 국가 안전 관리 업무가 주로 재난·재해 · 대형 사고 발생 후 상황 수 습에 초점이 맞추어져 있고 민간 안전 관리는 보수 관리에 중점을 두고 있어, 예 방·경보, 상황 처리, 복구 지원, 분석 및 평가 등 재난·재해에 대한 총체적인 관리 가 이루어지지 않고 있다. | 또한 재난·재해는 유형별로 다원화되어 있는 데 반해 안전 관리 주무 부처 간의 업무 연계가 미비하여 상황 발생 시 효과적이고 유기적인 대응을 하지 못하고 있다. 따라서 다음과 같은 기능을 갖는 안전 관리 업무를 지원하기 위한 안전 관리 시스템의 필요성이 부각되고 있다.

 

1. 각종 대형 사고가 빈발함에 따라 과학적이고 합리적인 예방 · 조치를 위한 각종 안전 관련 정보의 DB화 필요성 부각

2. 각종 주요 시설물의 안전 관리를 위하여 시설물의 설계 도면과 시설의 보수 점검 등에 관한 이력 관리

3. 각종 재난·재해 사고로부터 위험 예방에 만전을 기하고 피해를 최소화하기 위한

조기 경보 시스템 구축

4. 재해·재난 및 대형 사고가 발생했을 경우 신속한 처리 업무를 수행하는 종합 상 | 황실에 대한 정보 시스템 차원의 지원 필요성

5. 정보 시스템 측면에서 유관 기관의 업무 연계성 확보를 통한 정보의 공유 체계

구축

6. 각종 첨단 장비 및 정보 기술을 안전 관리에 적극적으로 도입·운용함으로써 안전

관리의 고도화 실현

7. 국가 안전 전반의 체계적인 관리를 위한 선진국형 안전 관리 시스템 구축

8. 재해·재난 사례 DB 구축과 동시에 분석을 통한 유사시의 피해 상황 최소화 추진