대한민국 신도시 개발의 역사

대한민국 도시 개발 역사  

 

최근의 대도시 주변의 신도시들은 천편일률적으로 아파트 중심의 신도시 건설이 진행되고 있다. 이제 아파트는 한국 도시민의 보편적 주택 형태이자 선호하는 주거 양식으로 자리 잡고 있다. 우리나라 도시 주택 공급과 도시 관리적 관점에서 중요한 위치를 차지하는 것은 주거 단지 개발이라 할 수 있다. 주거 단지 개발의 역사적 변천 과정을 살펴보기로 한다.  

 

 

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1) 도시 주택 공급 정책의 역사적 배경 

1960년대 이후 우리나라는 급속한 경제 성장과 더불어 도시화가 빠르게 진행되었다. 도시 지역은 핵가족화 추세와 함께 주택 문제는 날이 갈수록 심각한 사회 문제가 되었다. 

도시 지역은 주택 재고의 연평균 증가율이 가구수의 증가에 미치지 못하여 주택 공급률은 해마다 감소하는 추세를 보이고 있다. 도시 지역의 심각한 주택 부족 문제는 택지 부족난과 밀접한 관련을 지니고 있으며 이를 해결하기 위해서 토지 이용의 고도화를 이룰 수 있는 공동 주택(아파트)의 건설이 불가피하게 되었다. 

도시 지역의 새로운 주거 양식으로 변화시킨 주택 형태는 아파트이다. 아파트 중심의 도시 지역 내의 단지 개발은 1960년대 중반부터 시작되었다. 그러나 본격적인 아파트 단지 개발은 1970년대의 서울 반포 지구, 잠실 지구, 둔촌 지구에서, 1980년 대에는 고덕, 목동, 상계 등 수많은 아파트 단지가 개발되었다.

 

1992년 한 해 동안 전국적으로 신규 건설된 총주택의 81.6%가 아파트이다. 그리고 시민들이 희망하는 주택 형태도 단독 주택에서 아파트의 선호가 점점 증가하는 추세이다. 

 

1. 주거 단지 개발의 제1 단계라 할 수 있는 1960년대에는 소규모 단지 개발이 이루어졌다. 1941년 조선 주택공단이 경성부 영등포, 상도, 도림, 대방에 건설한 것을 시 초로 볼 수 있으나, 단지 규모나 주택 공급 수에서 1962년도의 마포 아파트 단지 개발이 효시라 할 수 있다. 

1960년대에는 주택 공급 측면에서 건축법(1962), 공영 주택법(1963) 등이 제정되었고, 대한 주택공사가 설립되는 등 주택 공급 제도와 기구가 자리 잡는 시기였다. 1960년대 후반에는 구획 정리 사업에 의한 주택 단지가 개발되고 단지 계획 기법이 적용되는 등 도시 주택 공급의 새로운 양상을 보이는 시기였다.

 

 2. 대단위 주거 단지 개발이 시도된 것은 1970년대부터이다. 도시 지역의 주택 부족 난이 심화되어 주택 공급의 확대가 중요한 도시 관리의 목표가 되었다. 이를 위해 주택 건설 10개년 계획(1972~1981)이 수립되어 250만 호의 주택 공급을 추진함과 동시에 1973년은 국민 주택 건설 촉진법을 제정하여 도시 무주택 서민을 중심으로 주택 공급을 적극적으로 추진하기로 하였다. 

1970년대에는 민간 공동 주택 개발과 신시가지 및 부도심 개발이 추진되고 주상 복합 용도의 건물이 시도되었다. 한편 서울은 반포 1단지, 잠실 단지, 압구정 현대 아파트 단지 건설 등이 이루어져 도시 지역에 아파트 중심의 주거 단지가 확대되기 시작하였다. 1970년대는 대도시 내의 신도시(new town in town)가 본격적으로 건설되는 시기를 맞게 되었다. 


3. 택지 개발 촉진법의 제정으로 대규모 단지를 택지 개발 예정 지구로 지정하여 전면 매수하는 '공영 개발 방식이 1980년대 도입되었다. 1980년도의 500만 호 주택 건설계획 그리고 1984년 '임대 주택 건설 촉진법'을 제정하는 등 주택의 대량 공급을 위한 다양한 조치들이 취해졌다. 

1980년대 대표적인 대단위 주거 단지로는 과천 신시가지, 목동, 상계 신시가지를 들 수 있다. 그러나 수도권의 도시 지역은 주택난이 가속되었고, 이는 택지의 부족 심화, 주택가 수요 및 주택 투기 등의 사회 문제와 연계되어 주택 문제는 중요한 도시 정책의 대상이 되었다. 6 공화국에서는 이러한 주택문제의 심각성을 인식하고 200만 호 주택 건설 계획'을 추진하게 되었고, 단기간에 대량의 주택 공급을 위한 방안으로 경기도 분당, 일산 신도시와 평촌, 산본, 중동 신시가지 등 신도시 개발을 착수하게 되었다. 

 

 

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2) 주요 주택 정책 내용과 평가 

우리나라의 주택 정책 내용을 상세히 설명하기란 여간 힘든 일이 아니다. 여기서는 주로 도시 관리와 연관되는 주택 정책 내용 중 중요한 부분만을 다루기로 한다. 

 

1. 도시 서민을 위한 신규 주택 공급의 확대 정책이다. 도시 지역의 빈민, 법정 영세민 들은 스스로 주거 문제를 해결하기 힘든 계층이므로 정부의 주거 복지적인 정책이 필요로 한다. 200만 호 주택 건설 계획하에서 도시 법정 영세민을 위한 ‘공공 영구 임대 주택’ 19만 호가 공급되었다. 이는 우리나라 주택 정책에 있어 최초의 사회 주택(social housing)의 공급이라 할 수 있으며 종전의 공공 부문 주택과는 큰 대조를 보이는 주택 정책의 모습이다. 

이 공공 영구 임대 주택은 서울을 비롯한 대도시 지역에 주로 공급되었기 때문에 중소 도시는 공공 주택의 혜택을 받지 못하는 지역적 불공평성 문제가 대두되었고, 입주자의 선정과 주택 관리의 효율성 등의 문제점도 나타나기 시작하였다. 그러나 공공 영구 임대 주택은 문민정부에서는 전면 중단되었고 대신 공공 주택(단기, 장기 임대 주택) 제도로 변모하였다. 또한 저소득층을 위한 주택 공급이 지속적이지 못하고 서민 주거 안정을 위한 재원 조달의 부족 등의 문제점을 안고 있다. 

2. 공공과 민간의 역할에 관한 사항이다. 자본주의 주택 시장은 주택 생산 활동이 자유롭게 보장되어야 하며 주택 가격의 자유로운 움직임 역시 필연적이라 할 수 있다. 그러나 주택 시장은 다양한 이유로 원활한 주택 생산 및 소비 활동이 이루어지지 못하는 시장 실패의 문제점이 나타나기도 한다. 이 경우 정부는 한정된 주택 자원의 합리적 배분 및 시장 실패를 보완하는 차원에서 그리고 주택의 사회적 형평성 제고 

를 위하여 시장에 개입하게 된다. | 우리나라 도시 지역 주택 시장에 있어 주택 공급상 공공과 민간의 역할을 규명하는 것은 도시 관리 차원에서 매우 중요한 사항이다. 왜냐하면 주택 공급에 관련하여 도시 토지 이용 관련 제규정을 어떻게 조정하느냐에 따라, 정부의 금융, 조세 제도의 운용에 따라, 주택 가격의 규제 제도 여부에 따라 그리고 정부가 직접 주택을 공급하느냐에 따라 큰 차이를 보이게 된다.

 

여기서는 정부가 주택을 직접 공급하느냐 하는 것이 공공과 민간의 역할을 규명하는 가장 뚜렷한 기준으로 볼 수 있다. 그동안 우리나라 공공 부문의 대표적인 주택 공급 기관은 중앙 정부 수준에서는 대한 주택공사이고, 지방 정부 차원에서는 도시개발공사 혹은 지방 정부가 직접 공공 주택을 공급하는 경우를 들 수 있다.

 

3 주택 가수요 및 투기억제책의 실시가 지속되고 있다. 1980년대 초반부터 실시한 신규 주택(아파트) 가격 규제가 원가 연동제로 바뀌는 제도적 변화는 있었으나 민 간 신규 아파트 가격을 규제하는 측면에서는 동일한 의미를 지닌다. 대구를 제외한 대도시 지역에서 실시하는 원가 연동제는 무주택 서민들에게 저렴한 주택의 공급이라는 정책 목표를 담고 있지만 분양가와 시가의 차액이 커서 엄청난 불로 소득을 가져오기도 한다. 이로 인해 투기성 가수요가 증대하는 문제점을 지니고 있으며 주 택의 질적 저하와 주택 업자의 주택 공급 의욕을 저하시킨다는 등의 불만이 있다. 

주택 과소비와 투기를 예방하기 위하여 정부는 중대형 아파트의 건물분 재산세 가산율을 대폭 인상하고 고가 주택의 양도 소득세 부과 기준을 강화하게 되었다. 전국 주택을 대상으로 세대별로 전산화하고, 1가구 다주택 보유자에 대한 국세청의 특별 관리 등의 주택 투기 및 가수요를 억제하는 정책을 시도하고 있다. 

 

4 주택 순환 과정 이론에 근거한 주택 공급 정책을 들 수 있다. 주택 순환 과정 (filtering)이란 주택이 노후화되거나 주택 선호의 변화로 인하여 그 주택에 거주하 던 가구가 더 나은 주택(신규 주택)으로 이주하고 대신 소득 수준이 낮은 가구가 노후화된 주택을 차지하는 경우를 말한다.

 

우리나라 주택 공급 정책은 궁극적으로 주택 순환 과정을 염두에 두고 있다는 설 명이 가능하다. 그동안 공공 부문의 주택 공급(특히 공공 임대 주택 및 소형 주택) 확대나 중고 주택의 관리 정책보다는 신규 민간 부문 주택 공급이 주종을 이루어 왔다. 민간 부문의 경우 주택 가격 연동제 등 정부의 간섭과 규제를 받고 있기는 하지만 기본적으로 이윤 추구가 목적이다.

 

예를 들어 서울을 비롯한 대도시와 그 주변 지역은 중대형 아파트가 이윤의 폭과 수요가 소형 아파트보다 크기 때문에 소형 아파트 건설을 기피하는 추세이다. 우리나라에서 미국식의 주택 순환 과정이 잘 작동되고 있지 않다는 선행 연구와 주택 공급이 100%를 넘지 못하는 주택난 심화 지역에는 순환 논리의 정책적 활용도가 크지 못함을 염두에 두어야 한다. 

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3) 도시 주택의 관리 

1. 지방 중심적 주택 정책의 채택 
우리나라 주택 정책은 지금까지 중앙 정부 주도적인 점이 특징으로 지적된다. 주택의 지역적 공급량, 주택 자원의 지역적 배분 등이 중앙 정부에 의해 결정된다는 점을 부인하기 힘들다. 주택 정책의 중앙 집권화는 지방화 시대에 역행할 뿐만 아니라 해당 지방의 주거 특성, 지방의 주거 수요와 선호를 반영하지 못한다. 특히 도시 지역의 경우 인구 규모나 주택의 수요와 공급의 패턴이 큰 차이를 보이기 때문에 중앙 정부 중심으로 그 책임과 권한이 주어진 부분을 보면 환경 규제 및 관리, 경찰 소방 업무, 주택, 위락 그리고 청소 업무 등을 들 수 있다. 이러한 공공 서비스 관련 업무는 중앙 정부 혹은 연방 정부의 지시에 따르기보다는 지방 정부(도시 정부)가 스스로 판단하여 처리하는 것이 일반적인 추세이다. 주택의 경우 입지의 고정성, 지 역 주택 시장의 형성, 지역 사회 즉 공동체적인 요소와 근린 효과 등의 이유로 해당 지방(도시)의 주택 정책은 도시 정부가 그 권한과 책임을 가져야 한다. 

2. 주민 주택 소요와 주택 수요의 파악 
주택 소요는 해당 도시의 주민 중 얼마나 많은 사람(가구)들이 최소한의 주거 서 비스를 스스로의 힘으로 해결하지 못하는가를 나타내는 것이다. 이는 주택 시장 메커니즘으로 설명하기 힘든 사회 정책적인 요소를 담고 있다. 그래서 해당 도시 정부는 최소 주거 기준에 미달하는 주거 빈곤층의 주거 실태를 파악하여 공공 주택 정 책의 실시와 공공 주택 재원을 확보해야 한다. 아울러 해당 도시의 주택 수요를 파 악하여 주민이 선호하는 주택 유형, 주거 단지와 주택 점유 형태(tenure)를 충족할 수 있는 주택 시장의 원활한 작동이 가능한 환경을 조성하는 일이다. 

3 커뮤니티와 주거 근린(residential neighborhood) 
도시는 단순히 사람과 건물들의 집합만을 의미하지는 않는다. 도시는 다양한 커뮤니티(community) 내지 근린(neighborhood)으로 형성되며 이들 커뮤니티와 근 린을 통하여 도시의 동태성을 발견할 수 있다. 이런 의미에서 다원 사회를 반영하는 물리적 장소가 바로 도시라 할 수 있다.

 

주택은 지역 사회의 사회적 · 물리적 환경을 좌우하는 결정적 역할을 한다. 해당 지역 사회의 주택이 불량한 주거 지역인가 아닌가, 주택의 형태로 보아 아파트 지구 인가 단독 주택 지구인가 등 주택과 지역 사회와의 상관성은 도시 관리적 측면에서 중요한 고려 사항이 된다. 미국 등 북미 국가와 일부 서유럽 국가들의 도시에서 나타나는 주거지의 교외화 현상과 중산층의 도심 주거 기피 현상 등은 도시 관리의 핵심적 관심사이다. 1989년대 이후 우리나라의 대도시도 점차 광역화되고 있으며 아울러 통근권의 확대와 주거지 교외화 현상은 대도시 관리의 당면 과제이다.

4 저소득층 주거 지역의 재개발 
주택 재개발의 새로운 접근 방식이 요구되고 있다. 미국 등의 선진국의 경우는 불량 주거지의 재개발에 있어 민간의 자본과 기술을 최대한 활용하는 이른바 '민관 협력 체제(public-private partnership)'가 주종을 이루고 있다. | 우리의 경우 지난 1980년대를 풍미했던 합동 재개발 방식은 이론적으로는 민간 

주도적인 재개발 방식 성격을 지니고 있으나 여러 가지 부작용을 낳았다. 우리의 현실에서는 도시 빈민 주거지의 재개발은 공공적 성격을 견지하는 재개발 방식이 바람직하고, 재건축을 위주로 하는 중산층 주거지 재개발은 민간의 자본과 기술을 유인하는 민간 주도형 개발이 설득력을 지닌다고 본다. 빈민 지역 재개발은 완전 철거 재개발 방식보다는 점진적 개량 재개발 방식의 정착이 필요하다. 

5 밀도, 주택 형태, 신시가지 등의 개발에 있어서 고려 사항 
지난 1980년대 이후 대도시의 지역 주택난을 해소하기 위하여 주거 지역의 밀도를 높이는 조치가 취해졌다. 용적률과 건폐율을 높임으로써 단위 면적당 많은 수 가구를 수용한다는 입장이라 할 수 있다. 이는 한정된 토지 공간 위에 주택의 밀도를 높이고 고층 화해서 주택 공급을 확대할 수 있는 장점이 있다. 그러나 최근 이러 한 고밀도 주택 및 주거지 개발 혹은 재개발·재건축으로 인해 다양한 부작용이 발생되고 있다.

 

기존 주거지가 재개발 혹은 재건축되면서 인구가 급격히 증가하게 되고, 이들 주민이 필요로 하는 도로, 각종 학교 그리고 필수적인 사회 서비스와 공공시설이 충족되지 않아 교통 체증이 심화되거나 다양한 혼잡 비용이 증대되는 심각한 문제점을 가져오고 있다. 이에 따라 ‘집만 짓는 재개발' 그리고 '아파트를 고층 화하는 재건축'이라는 비난이 나오고 있다. 도시는 주거 밀도가 높은 것을 특징으로 하고 있음 은 현실적으로 수용되고 있다. 그러나 지형, 위치, 해당 지역 사회의 특징을 고려하지 않은 획일적인 고밀도, 고층화는 도시 전체의 균형적인 발전을 저해할 수 있다.

 

대도시 내의 새로운 신시가지의 개발, 노후 주택 지역이나 오래된 아파트를 재 건축할 경우 그리고 불량 주거지의 재개발 사업을 시행할 경우 주거 밀도, 주택 형 태, 필요한 공공시설 및 사회적 서비스의 공급을 철저히 점검하고 이러한 사항은 해당 도시 전체의 발전 방향이나 도시 기본 계획의 관점에서 다루지 않으면 안 될 것이다.