도시성장이론과 적정규모

도시 성장 이론

 

도시의 경제적 발전에 관한 이론들 중에서 다른 이론들을 압도할 만한 어떠한 지배적 이론도 존재하지는 않지만, 도시 발전에 관련된 모든 개념화 작업에서 아주 빈번히 등장하는 것이 발전과 도시화 사이의 연계이다.

 

먼저 경제 기반(economic base) 연구들은 도시 성장을 외부로의 상품 판매(전형 적으로 공산품)와 연관시킨다. 두 번째 접근 방식인 성장 거점 이론(growth pole theory)은 자가 생성적 확대를 제공하는 데 있어서의 대도시의 역량과 사회 경제적 확대를 결부시킨다. 또한 공업 발전(industrial development)과 도시 성장이라는 제3의 관점은 앞의 두 접근 방식과 중첩된다. 마지막으로 현재 논의되고 있는 이론들 또한 도시 성장의 이유로서 정보에 대한 접근성 추구를 보다 강조한다.

 

많은 선진 세계에서 시간이 지남에 따라 출현하는 도시의 경제적 발전 패턴들은 전통적인 경제 체제를 근대화시키는 수단으로써 이들 각 접근 방식을 지지해 주는 증거를 제공하고 있다. 오늘날 일부 신흥 공업국(NICS)들에서 이와 유사한 과정들 이 유사한 궤도를 따라 진행되고 있다. 그러나 대다수의 제3 세계에서 도시의 경제 적 발전은 국가 경제에 그 발전에 상응할 만큼의 영향을 주지는 못하고 있다.

 

 

1) 경제 기반 이론

도시화가 가속화되면서, 그리고 제2차 세계 대전 이후에 계획 분야를 담당하는 전문직이 출현하게 되면서, 도시 성장을 예측하고 이 팽창을 촉진하는 메커니즘을 설명하는 것에 대한 관심이 높아지게 되었다. 이러한 성장은 전형적으로 11 도시 경제의 공업 부문과 2 서비스 수준의 강도와 관련해서 측정된다. 1927년의 뉴욕 지역 계획 위원회의 한 보고서에서는 “주” 고용과 “부” 고용을 구별했다. 전자는 공 업을 의미하는 반면, 후자는 서비스 활동을 의미했다.

 

1930년대에는 경제 기반 이론에 관한 보다 정립된 진술이 등장했다. 1938년 포천(Fortune)지의 한 논문과 1939 년 호이트의 연구에서 새로운 용어와 분석적 틀이 발표되었다. | 경제 기반론적 접근 방식에 따르면 한 도시를 지탱하기 위한 기초는 그 지역 외 부로 상품이나 서비스를 판매하는 데서 나온다. 이러한 판매를 역외 판매(export)라 한다.

 

이 시나리오에 따르면 그러한 판매에 의한 수입은 서비스 활동을 지탱하기 위한 재원을 공급함으로써 역내 성장을 지원한다. 도시의 외부로 판매하기 위해 생산된 상품이나 서비스를 기반(basic)이라 하고, 도시 내의 판매와 관련된 고용을 비기반 (nonbasic)이라고 한다.

 

당시 경제학자들은 서비스를 후원적 역할로 귀속시키고 기반 활동이 팽창한 후에 이들 서비스가 발전한다고 주장하면서, 대다수가 총고용에서 차지하는 기반 부분의 비중으로 도시 성장을 설명했다.

 

2) 성장 거점 이론

경제 발전에 있어서 도시의 중요성을 밝혀 주는 대안적 사고로 성장 거점 이론 (growth pole theory)이 있다. 성장 거점 이론이란 포괄적 이론이라기보다는 발전과 관련된 일련의 개념들을 총칭하는 용어라고 말할 수 있다.

 

그러나 경제 발전에 관한 경제 기반론적 접근 방식과 비교해 볼 때 성장 거점 이 론은 이론적 · 경험적 양 측면에서 더욱 세련된 이론이다. 이 이론이 계획과 관련해 서 갖고 있는 함축성은 여러 환경에서 가치 있는 것으로 증명되었으며, 정부 개발 정책에서 중대한 변화를 이끌어냈다. 이 이론은 역동적이며 여러 발전 과정의 단계에 적용될 수 있다.

 

페루는 1950년대 중반에 경제 발전을 촉진시키는 도시의 역할을 지적하는 한 논 문에서 성장 거점의 사고를 처음으로 논했다. 프랑스 계획가 및 지역 경제학가들은 일반적으로 당시의 전통적인 성장 이론에 불만을 갖고 있었는데, 이는 자국의 개발 경험과 맞지 않았기 때문이다. 성장극 (pole de croissance : growth pole)의 접근 방식은 좀 더 현실적이며 자원 배분의 우선권들이라는 관점에서 볼 때, 몇몇 행태적 적용 가능성을 갖고 있었다. 페루는 성장이 균형적이 아니고 비균형적으로 특정 지점들에 집중한다는 것을 인식하였고, 이것이 개념 설정의 기초가 되었다.

 

개인 기업의 차원에서 볼 때, 그 기업의 가장 기초적인 형태에서 개발극 효과의 영향을 관찰할 수 있다. 이 형태는 추진력 있는 공업(propulsive industry)이라고 하는데, 그 자신의 구입과 판매를 통해 성장을 창출한다. 성장이 거대하고 신속하게 이루어질수록 그 효과는 더욱 커진다. 다른 기업들과의 고도의 밀접한 상호 활동(구입과 판매) 역시 성장을 증진시킨다. 이 과정을 순환적 · 누적적 인과 관계(circular and cumulative causation)라고 한다.

 

예를 들어 어느 한 사업이나 공업의 확대는, 원료 구입이 늘어나고 고용 수준이 커지면 통화가 경제에 유통되면서 추가적 일자리가 창출되는 것과 같이 승수 효과 (multiplier effect)를 창출할 것이다. 이러한 일자리 증가는 제조업, 교통, 소매 판매 및 기타 서비스들과 같은 여러 분야에서 발생할 수 있다. 이어 이러한 확대는 인구성장을 초래할 수 있고, 새로운 발명 혹은 혁신 가능성을 높일 것이며, 이는 다시 일자리와 인구 성장과 관련된 또 다른 단계를 유발하게 될 것이다.

 

그래서 이를 순환적이고 누적적인 과정이라고 한다. | 또 다른 차원에서 그 극은 파리 대도시권(greater Paris)과 같은 대도시 경제가 될 수 있다. 이 차원에서는 활동의 집중을 조장하는 데 있어서 서비스와 하부 구조 (교통망, 전기 및 전화 시설, 기타) 이용 가능성이 중요한 요인이 된다.

 

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적정 도시 규모와 도시 관계

적정한 도시 규모는 편익(집적 경제)의 극대화와 비용의 극소화를 동시에 달성할 수 있는 규모가 도시의 적정 규모이다. 이는 도시를 가장 효율적으로 관리하고 있다. 는 전제하에 도시 규모 변화에 따른 비용과 편익 수준을 설정하고 이론적으로 적정 한 도시 규모를 도출해 내는 것이다.

 

(1) 적정 도시 규모 이론

앞서 설명한 것과 같이 도시 성장의 원동력은 집적 경제이지만 집중이 동반하는 집적 불경제는 도시 성장을 억제하는 작용을 한다. 경험적으로 볼 때 경제력의 공간적 집중으로부터 얻어지는 편익(집적 경제 ; agglomeration)은 집중의 정도가 커질수록 증가하지만 그 증가율은 감소하는 경향이 있는 반면 비용(집적 불경제; agglomeration costs)은 집중의 정도가 커질수록 그 증가율 또한 증가하는 경향이 있다. 여기서 우리는 편익의 극대화와 비용의 최소화를 동시에 달성할 수 있는 규 모가 적정 규모임을 알 수 있다. 이러한 집적 효과의 개념을 이용하면 이론적으로 도시의 적정 규모는 평균 비용과 평균 편익이 같은 규모로서 도시가 되기 위한 최소의 규모라고 할 수 있다.

 

즉, 비용 측면에서만 볼 때 시민 일인당 도시 관리 비용이 가장 적게 드는 규모로서 흔히 최소 비용 접근법(minimum cost approach)에 따른 적정 규모이다. 특히 이 기준 은 도시 규모 변화에 따른 공공 서비스 이용에 관한 자료를 쉽게 구할 수 있어 실증 연구를 용이하게 할 수 있는 장점이 있어 많이 연구되었다.

 

그러나 이를 적정 도시 규모라고 단정하기에는 무리가 있다. 왜냐하면 도시 규모 변화에 따른 편익의 변화를 전혀 고려하지 않았기 때문이다. 도시 인구가 증가하면 서 시민의 부담이 증가하더라도 이 비용 증가를 초과하는 편익이 발생할 수 있기 때문이다.

 

 이상적인 도시규모란 순편익이 최대가 되는 도시 규모이다. 즉, 시민 일인당 순 편익이 극대가 됨으로써 기존 시민의 입장에서 볼 때 가장 높은 혜택을 받을 수 있는 도시 규모이다. 이 같은 성격을 가진 규모를 적정 도시 규모로 보는 방법이 최대 순편익 접근 법(maximum net benefit approach)이다.

 

최소 비용 접근법이나 최대 비용 접근법에 따른 적정 도시 규모를 상정하면 P1이나 P2 이상의 도시 성장은 기존 시민들에 게 이득을 주지 못하므로 성장 억제를 위한 배타적인 도시 정책을 바라게 된다. 그러나 이는 사회 전체의 입장에서 볼 때 적정 도시 규모라고 할 수 없다. 그러나 그 이상으로 도시 규모가 증가할 때 비용 증가분보다 편익 증가분이 높은 영역이 많다.. 그러므로 그 이상까지 도시 규모가 증가하더라도 도시 전체의 후생이 증가한다.

 

따라서 최대치는 사회적 최적 도시 규모가 된다. 그러나 도시 규모가 이를 초과하면 MC> MBMC> MB이기 때문에 도시의 비효율성이 유발된다. 그럼에도 불구하고 도시 팽창 압력은 계속된다. 왜냐하면 도시 성장으로 인한 추가적 비용은 도시 공공 서비스의 공공 재적 성격으로 말미암 아 기존 시민(기업)과 신입 시민(기업)을 구분 · 부과되지 않고 공동으로 부담하기 때문이다.

 

따라서 이론상 적정 도시 규모를 초과하는 AB=AB까지, 도시 팽창 압력은 존재하게 되며 이를 초과하면 도시의 비효율성이 유발된다. 도시 관리는 이 러한 비효율을 유발하는 도시 팽창을 억제하는 데 큰 비중을 둔다. 이처럼 도시는 무한정으로 성장하지 않고 집중에 따른 비용과 편익의 상호 작용으로 제한을 받는 다. 도시 성장에 따른 대표적인 사회 비용은 운송비(transportation costs), 그리고 도시 내의 제반 활동을 수행하기 위한 비용(commuting-information costs) 등을 들 수 있다.

 

이와 같은 집적에 따른 비용과 편익과의 관계를 기반으로 하는 적정 도시 규모가 론은 다음과 같은 비판을 받고 있다.

1 도시의 비용 · 편익 수준은 도시 규모 자체만으로 결정된다기보다는 밀도, 산업 구조, 교통망 등에 더 큰 영향을 받는다는 것이다.

2 적정 도시 규모 이론은 도시 공간 내의 인구, 산업의 활동 등의 분배에 관해 아무 런 언급이 없다는 것이다. 그러면서 중심지 이론처럼 바람직한 도시 계급 체계를 제시하지도 못하고 또 도시 내부 구조의 효율성에 관한 언급도 없다는 취약점이 지적되고 있다.

3 한 도시나 지역의 집적 효과를 측정할 수 없다는 현실적인 문제를 안고 있다는 점이다.

 

이러한 문제점에도 불구하고 현실적으로는 적정 도시 규모가 존재한다는 것을 전 제로 도시는 성장 촉진 정책과 성장 억제 정책을 선택하고 있다. 이 점이 도시 관리의 맹점이기도 하다. 적정 도시 규모 이론은 이처럼 도시 관리상 많은 시사점을 주 고 있는데 이를 좀 더 구체적으로 살펴보자.

 

도시 관리 정책상의 시사점

 

적정 도시 규모 이론은 도시를 가장 효율적으로 관리하고 있다는 전제하에서 도 시 규모 변화에 따른 비용과 편익 수준을 상정하고 이론상의 적정 도시 규모를 도출한 것이다. 그러므로 비용 곡선은 투입을 가장 효율적으로 했을 경우의 비용 곡선이며, 편익 곡선도 가장 높은 집적 경제의 혜택을 누릴 때의 편익 곡선이다. 따라서 비용과 편익의 효율성이 충족되었을 경우에만 적정 도시 규 모가 의미를 가지는 것이다. 그러나 현실적으로는 도시 성장에 따라 최소의 비용과 최대의 편익을 유지하면서 도시를 관리하고 있다고 볼 수 없는 현상이 많다. 예를 들어 대도시 지역에서는 불필요한 장거리 · 장시간 통행, 불필요한 도심 통과 통행, 지역 교환형 통행 패턴이 관측되며, 또 도시의 제반 시설과 재정 관리가 가장 효율 적으로 배치·운용되고 있다고 보기 힘들기 때문이다.

 

도시의 적정 규모에 대한 합의는 없다. 그리고 비용과 편익 측정이 불가능하므로 아무도 모른다고 할 수 있다. 그러므로 어떤 도시가 다른 도시들보다 월등히 크다는 사실 자체로 과대 도시라고 규정할 수 없는 것이다.

 

결국 도시 규모가 적정 규모보다 적다든가 크다는 기준은 주관적 판단에 의한 것이며 이것을 기준으로 도시를 성장 촉진 혹은 성장 억제 정책을 선택하고 있다. 그러나 이때 도시 문제가 심각하다는 이유만으로도 과대 도시라고 할 수 없다. 왜냐하면 도시 문제가 심각한 상황에서도 도시 집중은 계속되고 또 인구의 도시 이탈로 인한 도시 문제는 집중보다 더욱 심각한 문제로 받아들여지기 때문이다. 그리고 이 론상 MC=MB가 되는 P3도 최소 비용 수준이 아님을 알 수 있다. 즉, 집적 불경제는 적정 도시 규모에서도 상당히 높을 수 있다.

 

현실적으로 대도시권 지역에 대한 교통망의 확충(도로의 신증설, 지하철의 건설 등), 주택 공급의 확대 등 하부 구조에 대한 투자가 집중되는 배경에는 현재의 도시 규모가 적정 도시 규모 이하이므로 도시 성장을 유도해야 한다는 숨은 가정이 깔려 있다. 그렇지 않으면 대도시에 대한 투자 재원을 중·소 도시 혹은 비도시 지역으로 분산 투자해야 할 것이다. | 결국 대도시 권역에 대한 투자 재원의 집중은 다른 지역에 대한 분산 투자보다는 투자 비용의 효율성이 높다(cost effect)고 믿기 때문이라고 할 수 있다. 대도시 권 역에 대한 투자 집중은 세계적인 추세이다. 그러므로 인류 역사상 아직까지 과대 도시란 없었다는 주장에 대한 반박을 하기에는 이론적으로는 용이하지 않다.

 

우리나라의 대도시도 예외는 아닐 것이다. 서울이 과밀하다는 판단하에 각종 법 적·제도적 장치(수도권 정비법, 과밀 부담금 제도의 도입, 교통 유발 부담금 등)를 동원하면서 성장 억제를 겨냥한 제반 정책이 실시되고 있다. 그러면서도 주택과 교 통 정책은 적정 규모 이하의 도시를 가정하고 추진되고 있다. 주택 정책은 주택 재 개발이 활발히 진행되고 있는 가운데 기존의 수도권 5개 신도시들 이외에 여러 개 의 중·소 규모의 신도시를 추가적으로 건설할 계획이 발표되고 있다.

교통 정책은 순환 도로 및 도시 고속도로가 건설 중에 있으며 지하철 건설에도 막대한 투자가 계속되고 있다. 이와 같이 획일적 성장 촉진 혹은 성장 억제 정책은 도시 내 여건이 다른 자치구에게는 각자의 특성에 맞는 성장과 억제의 선택권을 무 시하는 정책 기조가 될 수 있다. 이것은 도시 정부와 자치구 간의 갈등을 유발하기 도 한다.

 

1994년에 이르러 정부는 수도권 정비법을 개정하여 5개 권역으로 나눠 관리하던 것을 3개 권역으로 조정하였다. 이것은 수도권 성장 억제의 포기 선언이라는 비판을 받는 한편 환경 문제만 극복된다면 국제화·개방화 · 무한 경쟁 시대를 대비한 국토의 경쟁력 강화를 위해 필요한 조치라는 견해도 있다. 서울은 거의 모든 형태의 도시 문제를 안고 있으며 이에 대한 시민의 불만도 높다. 그럼에도 불구하고 서울을 자발적으로 떠나는 사람은 흔치 않다. 왜냐하면 문제는 많지만 그래도 서울이 상대 적 우위성이 있기 때문이다.

 

서울의 인구가 감소하기는 하지만, 유출자의 대부분은 주택 문제로 서울에 대한 접근성이 유지되는 거리 내에서 주거지만 서울을 벗어날 따름이지 생활 기반(직장 및 소득원)까지 옮기는 것은 아니다. 그러므로 행정 구역상의 도시 인구가 감소하는 것으로는 도시가 쇠퇴한다고 단정할 수 없다.

 

해당 도시 정부로서는 인구의 유출이 재정 수입 등의 측면에서 심각한 문제로 받아들 여질 수 있겠지만 대부분의 경우 주변부의 팽창을 동반하는 것이므로 도시의 공간적 영향력은 오히려 확대되고 있다. | 현실적으로 인구 및 경제력의 도시 집중은 교통 혼잡과 체증, 주택 문제, 환경 문 제 등 각종 도시 문제를 수반하면서 도시민의 불평과 불만거리가 된다. 이러한 불만 은 정치적 과정, 언론 매체, 압력 단체 등을 통해 도시 관리자에게 전달되며, 이때 도시 관리자는 현실적으로 대책을 강구하지 않으면 안 되는 어려운 처지에 놓이게 된다.

 

특히 도시의 효율성은 부문 간 연계 고리를 가지면서 복합적으로 얽힌 가운데 결정되는 것이므로 단기적 미봉책으로 문제 해결이 어려운 경우가 대부분이다. 도시 관리자는 때로는 당장의 문제 해결 압력에 못 이겨 장기적인 시각으로 볼 때 도시의 전반적 효율성을 저해할 가능성이 있는 정책 대안을 제시하는 경우도 있다. 더구나 도시의 성장과 억제의 선택으로 인한 수혜자와 피해자로 양분되어 첨예한 대립 양 상을 보일 때 진퇴양난의 딜레마에 빠지기도 한다. 여기에 도시 관리자의 어려움과 한계가 있다.