토지 이용 문제 

토지 이용 관리의 목적

토지 이용을 통한 도시 관리는 도시 공간에서 행해지는 제반 활동들을 합리적으로 배치하여 도시의 효율성을 높이는 동시에 지속 가능한 도시 개발을 도모하는 작 업이다. 도시 내 모든 활동은 특정한 장소를 중심으로 행해지며 서로 밀접한 관련성이 있다. 

이와 같은 장소적 제약과 여러 활동 사이의 관계를 고려하여 현재의 문제뿐 아니 라 장차 예상되는 문제에 대해 적절한 대응 방안을 마련하는 작업이 포함된다. 이러 한 측면에서 도시의 토지 이용 관리는 “미래 세대가 그들의 필요를 충족시키는 개발”로 요약되는 지속 가능성(sustainability)을 내포하고 있다. 

이에 따라 토지 이용 관리의 목적은 크게 환경적 측면과 사회 경제적 측면의 지속 가능성을 확보하는 것으로 요약될 수 있다. 환경적 지속 가능성(environmental sustainability)이란 토지의 적정 이용과 장기적 자연 자원의 보호를 지향하는 것이 고, 사회 경제적 지속 가능성(socio-economic sustainability)이란 현세대의 필요와 요구 사항을 충족하는 것이다. 

토지 이용의 기초 이론

1) 전통적 개념의 도시 토지 이용 관리 

도시 토지 이용 계획은 전통적으로 2가지 개념을 강조해 왔다. 

- 어떤 활동을 어떤 장소에서 일어나도록 할 것인가를 결정함으로써 토지의 적정 이용을 도모하는 것이다. 여기에는 물리적 계획(physical planning)과 토지 이용 계획안(land use plans)이 주요 수단이 된다. 

- 토지 이용의 변화와 계획된 토지 이용을 위한 물리적 상태의 변화에 대한 개념이다. 여기에는 토지 이용의 재배치와 통폐합(구획 정리 등)이 주요 수단으로 사용되었으며 주로 오래된 지역을 대상으로 해왔다. 특히 토지 이용 관리는 공공 후 생의 증진을 궁극적 목표로 하기 때문에 다음과 같은 공익 측면을 강조해 왔다.

건강성과 안전성 

건강성과 안전성은 공익 중 최우선 고려 사항이다. 건강성과 안전성 측면의 공익을 보호하는 토지 이용은 개발 행위에 대한 억제를 겨냥한 규제 척도(regulatory measure)와 개발의 촉진을 겨냥한 개발 척도(developmental measure)로 분류된다. 규제 척도란 개발 행위에 대해 입지, 용도, 밀도, 규모, 건축 방식을 규제함으로 써 예상되는 스트레스, 질병, 사고를 통제하기 위한 것이다. 이를 위해 토지 이용을 통제하는 대표적인 예는 지구제(zoning), 토지 용도 전환 규제, 도로 및 기타 공공 시설물 건설용 토지 비축 등이다. 

한편 개발 척도는 공공사업과 도시 재개발을 뒷받침하기 위한 각종 프로그램들과 같이 개발을 원활하게 수행하기 위한 토지 이용 방안이다. 예컨대 어떤 지역의 사유지(유휴지이건 아니건)를 구입하여 국공유지로 만들어 개발에 필수적인 용수, 하수 처리 시설, 소방 시설, 교통 시설 등을 공급하기 위해 비축한다거나 위락 장소 나 저소득 임대 주택용으로 사용하는 것 등이 이 범주에 속한다. 특히 건강성과 안전성은 밀도 규제를 중심으로 한다. 

편의성 

편의성은 도시에서의 제반 활동이 편리하도록 토지 이용을 할당하는 것이다. 토지 이용에 있어 편의성에 영향을 미치는 요소로서 배치와 집약도가 관건이다. 토지 이용의 공간적 배치는 입지적 요인으로서 도시 토지를 용도별로 배치하되 각 용도의 토지들이 서로 기능적 연관성을 갖도록 하는 것이다. 즉, 주거지와 직장, 주거지와 시장, 물류 시설과 도매 시설 등과 같은 상호 연관된 활동을 수행하는데 가장 편리하게 목적을 달성하도록 각 용도의 토지를 배치하는 것이다. 한편 개발의 집약도가 높을수록 관련 활동 간의 근접성도 높아질 수 있어 이동 거리 및 시간이 감소하므로 높아진다. 

효율성과 에너지 절감 

도시 토지의 용도별 활용은 도시의 제반 활동을 가장 효율적으로(혹은 최소의 비용)으로 수행 가능하도록 하는 데 초점을 둔 것이다. 특히 에너지원이 점차 희 소하 게 되면서 에너지 효율적 토지 개발이 강조되고 있다. 그리고 인적·물적 이동을 에너지를 효율적으로 가능하도록 토지 이용을 분배함으로써 에너지 절감 효과도 거 둘 수 있다 학교와 위락 시설을 사용자가 밀접된 지역에 배치하거나 제조 업체들 주변에 유통 시설을 배치하는 등 관련성이 높은 활동 간에 근접성을 부여함으로써 효율성을 높이는 방법이다. 

환경의 질 

토지 이용 관리상 환경의 질적 수준은 건강성과 안전성에 밀접한 관련이 있는 공익 요인이다. 토지 이용의 유형과 그에 따른 밀도를 배정함에 있어 하수 및 폐기물 처리 능력, 주변 지역에 대한 공해 여부 등을 고려하는 것이다. 특히 모든 개발에 있어 환경과 개발의 조화가 강조되면서 환경 영향 평가, 교통 영향 평가, 주민 동의 등의 전제 조건을 요구하는 등 토지 이용 관리상 여러 가지 제약이 심해지고 있는 추세이다. 

사회적 공평성과 사회적 선택 

사회적 공평성은 삶을 영위하는 데 필수 불가결한 직장, 주거지, 교육, 의료 등에 대한 균등한 기회 부여와 개발에 따른 혜택과 비용의 공평 분배를 의미한다. 사회적 선택이란 여러 가지 대안들에 대해 선택할 수 있는 기회의 범위와 그 대안으로 인해 가장 많은 영향을 받는 집단의 참여 범위를 말한다. 토지를 관리하는 과정에는 사유 재산의 가치에 크게 영향을 미치는 용도 변경, 토지 수용 등이 동반되기도 하고 토지 용도의 배치 과정에서는 부자촌과 빈민촌을 분리시키는 것과 같이 계층 간 군집화를 초래하여 일부 집단을 기회의 측면에서 상대적으로 불리하도록 만들 수 있다. 

쾌적성 

쾌적성은 도시 환경이 거주하고, 일하고, 여가 생활을 즐기기에 얼마나 좋은가에 관한 것이다. 쾌적성은 개인 및 집단에 따라 기호가 다르기 때문에 일괄적인 측정 지표를 설정할 수 없는 문제는 있지만 도시의 경쟁력 수준을 가늠할 때 결정적인 요인이 되기 때문에 도시 토지 이용을 통제·조정하는 데 매우 중요한 사항이다. 

지속 가능한 도시 토지 이용 관리

최근에는 이러한 전통적 개념보다는 지속 가능성의 개념이 강조되고 있다. 따라 서 현대의 도시 토지 이용 관리는 도시 내 토지 이용의 할당은 인간의 기본적 욕구를 충족시키면서 인간 행태 간의 조화와 인간과 자연의 조화를 꾀한다. 토지 이용은 토지 자체가 갖고 있는 내재적 · 잠재적 가치에 경제적·사회적 목적을 합리적으로 구현시킨 토지 환경적·정책적 가치가 결합되어 그 효율성이 극대화된다는 개념이 보편화되고 있기 때문이다. 

지속 가능한 토지 이용 관리를 알아보기 위해 그 실천 수단인 토지 이용 계획과 그 내용을 살펴보자. 토지 이용 계획을 통한 지속 가능한 개발을 도모하기 위해서는 정책적 측면뿐만 아니라 실행 측면에도 지속 가능성이 내포되어야 한 다. 이를 성취하기 위한 토지 이용 관리 방안의 몇 가지 방향을 살펴보면 다음과 같다. 

1 환경 보전과 공간 계획 간의 정책 조정을 통하여 도시 생태계의 순환 기능을 유지할 것.

2 토지 이용 계획은 환경에 대한 악영향을 방지하거나 최소화하는 데 초점을 둘 것.

3 토지 이용을 공간적으로 적절히 분배함으로써 환경 피해를 최소화할 수 있는 산 | 업, 통행, 도시 구조로 유도, 궁극적으로 토지 자원의 고갈을 방지할 것.

4 토지 이용 관리는 어떤 용도에 어느 만큼의 토지를 할당할 것인가 하는 문제보다. 

는 토지 할당이 도시 환경에 미치는 영향이 얼마나 되는가에 더욱 초점을 두어야 할 것.

5 신개발보다는 기개발지의 개발 밀도를 높이고 새로운 토지 이용에 대한 기회를 창출할 것.

6 원인·효과의 관계를 고려한 토지의 복합적 이용을 권장할 것 

지속 가능한 토지 이용 방법으로서의 고밀도 토지 이용 : 옹호론과 비판론 

도시의 토지 이용 패턴은 공간 구조와 활동 패턴을 결정하므로 토지 이용 계획은 지속 가능한 도시 계획의 핵심이라고 할 수 있다. 토지 이용을 고밀도화 하는 것이 지속 가능한 도시의 개념과 부합된다는 견해가 있는 반면 저밀도 개발이 타당하다. 는 견해가 있다. 전자를 고밀도 토지 이용 옹호론으로 후자를 고밀도 개발 비판론으로 구분하여 각각의 견해를 소개하기로 한다.

고밀도 토지 이용 옹호론 

고밀도 토지 이용 옹호론에 의하면 지속 가능한 도시 개발을 위한 토지 이용 계 획의 핵심은 도시의 모든 활동을 최대한 지역 사회 단위에서 충족될 수 있도록 토지 이용을 복합화하는 것이다. 이것은 교통에 의한 접근성보다는 근접성에 의해 접 근성이 높아지도록 도시 계획 차원에서 접근하는 것으로 해석될 수 있다. 근접성에 의한 접근성 제고는 주거지 근처에서 일하고 교육하고 여가를 즐길 수 있도록 토지 이용을 할당하고 시설을 공급함으로써 가능하다.

이러한 이유에서 지속 가능한 도 시 계획에서는 토지 단일 용도로 지정하지 말고 혼합 이용(mixed use)이 가능하도록 권고된다. 토지 이용을 단일 용도로 지정하면 밀접한 상호 의존 관계가 있는 활동을 공간적으로 격리시키는 결과를 초래하여 장거리 및 지역 교환형 교통 수요를 유발하기 때문이다. 예컨대 주거지와 격리된 곳을 상업 용지로 지정하고 대형 쇼핑몰을 건설하면 승용차의 이용을 부추긴다.

이것은 에너지 사용의 증대 및 환경오염을 유발하는 한편, 지방 정부에 거액의 도로 건설 비용 및 공공 서비스 비용을 부담하도록 하며 나아가서는 도시의 경쟁력을 저하시키는 요인으로 작용하기도 한다. 따라서 토지 이용은 필수 활동의 출발지와 도착지 간의 거리를 최소화하도록 상호 의존적인 활 동을 밀집시키는 고밀도 개발이 타당하다는 주장이다.

이 주장은 신 전통주의와 맥 을 같이 한다. 즉, 교통수단이 발달하지 않은 시대의 교통 패턴으로 회귀할 수 있도 록 토지 이용을 할당함으로써 승용차 이용을 최대한 억제하고 도보 및 자전거의 이 용을 기본으로 하면서 이것이 불가능할 경우에 한해서만 대중교통 수단을 이용하도록 하는 것이다.

이러한 점에서 세베로(Cervero)는 신 전통주의에 입각한 고밀도 개 발은 반드시 효율적인 대중교통 서비스와 결합되어야 한다고 주장하였다. 고밀도 개발의 혜택은 국가 및 지역에 따라 약간씩 달라질 수 있으므로 여기서는 유럽 국가 연합이 1990년도 「환경 백서」에서 제시한 고밀도 도시의 장점을 열거하는 것으로 대신한다.

-승용차를 이용하지 않아도 제반 활동을 용이하게 한다. 

-쇼핑센터나 다른 편의 시설의 입지를 유인할 수 있는 충분한 지역 수요를 창출 

-통행 수요를 공간적으로 집중시킴으로써 대중교통 수단의 효율성을 높이는 동시 

에 승용차의 사용과 보유를 보다 어렵게 만든다.

- 다른 조건이 동일하다면 단위 면적당 토지 가격을 상승시켜 지방 재정에 기여한다. 한편한편 오픈 스페이스도 시민의 심미적 안정감을 제공하는 등 도시의 삶의 질을 높이는 데 기여하므로 중시되는 토지 이용 중의 하나이다.

이러한 관점에서 도시 설계 분야에서는 오픈 스페이스 계획은 공간을 차지하는 개발(space-occupying development)을 탈피하여 정서에 맞고 의미를 가질 수 있는 장소를 만드는 설계(place-making design)가 되어야 함을 강조한다.

고밀도 토지 이용 비판론 

고밀도 토지 이용은 지속 가능한 개발의 개념에 부합되는 토지 이용 방안으로 제시되고 있지만 이에 대한 비판도 만만치가 않다. 

고밀도 개발의 비판론자들은 토지 이용을 고밀도화하면 통행 거리가 짧아지는 것 은 사실이지만 통행의 편의성은 결국 통행 빈도를 증가시켜 교통 혼잡 및 대기 오 염을 증대시킬 수 있음을 지적한다. 또 고밀도화 된 공간에서의 오염은 이 지역의 거주자 및 통행자들의 공해 노출 정도 혹은 일인당 공해 노출 정도를 높인다는 것이다. 

이러한 의미에서 토지 이용 관리는 단순한 지표 이용 계획안(ground use plan) 이 아니라 도시민의 생활의 질을 제고하는 데 필요한 공간적 전제 조건을 창출하는 과업이 된다. 이들은 집중을 전제로 하는 고밀도 개발보다는 분산을 통하여 도시 내부 밀도를 감소시키는 것이 바람직하다는 주장을 편다(Bae and Richardson,1993)

요약 

토지 이용 밀도를 둘러싼 양극단의 논쟁은 나름대로의 논리와 합리성을 갖고 있다. 현실적으로 고밀도와 저밀도 개발은 완전히 상호 배타적이지도 않고 또 완전히 상호 보완적이지도 않다. 그러나 토지 이용은 관련 시설의 근접성을 확보하도록하여 불필요한 장거리, 지역 교환형 통행을 제거하여야 한다는 데는 이의가 없다. 또한 대중교통 수단의 사용을 증대시키는 반면 승용차의 사용을 억제하는 토지 이용 방안에 대해서는 대체로 합의한다. 개발 밀도를 고밀도 혹은 저밀도로 개발하고자 할 경우 다음과 같은 점은 고려되어야 한다. 

-현실적으로 고밀도 개발을 지향하는 지방 정부는 드물다. 왜냐하면 고밀도 개발은 쾌적한 삶의 질과는 거리가 멀다는 판단이 지배적이기 때문이다. 쾌적성은 정 상재로서 소득 상승과 더불어 수요가 증대한다. 그런데 미래를 지향하는 지속 가능한 도시를 건설하는 데 있어 쾌적성을 저해하는 개발 방향은 타당하지 않다는 결론을 내리기에 별 무리가 없다. 

-과연 고밀도 개발이 통행 거리를 단축시키는지 혹은 통행 빈도를 높이는지 속단하기 어렵다. 그리고 통행 거리를 단축시키려면 과연 개발 밀도를 얼마나 높여야 하는지 명확한게 밝혀진 바가 없다. 

-과연 어떠한 형태의 도시가 가장 지속 가능한 개발의 개념에 부합되는지 명확하 게 결론을 내릴 단계는 아니다. 토지 이용 패턴에 따른 에너지 소비 수준 및 오염 수준, 교통수단 선택 등을 비롯하여 지속 가능한 도시에서 요구되는 사회, 경제 등의 각 분야에 미치는 영향에 관한 전반적인 연구가 미진하기 때문이다.

교통수요관리

교통 수요의 개념 

교통 수요(transportation demand)는 경제학에서 사용되는 수요의 개념과 비슷하다. 경제학에서 수요는 구매력을 갖는 구매 욕구로서 상이한 가격 수준에 따른 수요량을 나타내는 수요 함수로써 표시된다. 

이와 마찬가지로 교통 수요도 교통에 드는 시간, 에너지, 금전 등의 교통 비용 수 준에 따른 교통량을 나타내는 교통 수요 함수로 표시될 수 있다. 교통 수요 함수는 일반 상품(서비스)의 수요 함수와 같이 수요의 법칙이 적용되기 때문에 우하향의 형태로 나타난다. 그러나 교통 수요는 일반 재화 및 서비스의 수요와는 다른 특징이 있다. 

첫째, 수단별, 통행 목적별, 소득 계층별, 지역별 수요의 차이가 크게 나타난다. 둘째, 교통 수요는 통행량(volume of traffic)과는 다른 개념이다. 어떤 교통 시설이 수용 능력을 최대한 발휘하고 있는데도 정체가 일어난다고 해 서 반드시 수용 능력을 확장시켜야 될 당위성을 입증하는 것은 아니다. 왜냐하면 비록 현재의 교통량이 수용 능력을 초과하고는 있지만 시설을 확충하면 새로운 통 행량의 유입을 초래하기 때문이다. 그러므로 교통 혼잡 그 자체가 교통 시설의 확충 이 필요하다는 당위성으로 직결되는 것은 아니다. 

교통 수요는 교통이 공간적으로 분리된 사회적·경제적 활동 간을 연결시켜 주는 기능을 하는 것이므로 제반 활동의 공간적 분포와 밀접한 관계가 있다. 특히, 교통 수요는 유발 수요(derived demand)인 동시에 중간재(intermediate goods)이다. 유 발 수요라고 하는 이유는 한 지점에서 다른 지점으로 혹은 한 활동에서 다른 활동으로 이동해야 할 필요성이 어느 정도냐에 따라 교통 수요량이 결정되는 특성 때문이다.이다. 이때 교통 빈도는 이동 필요성의 빈도와 비례하고 통행 거리(시간)는 두 지점 간의 거리에 비례한다. 그리고 중간재라고 하는 이유는 교통 수요가 특별한 경우를 제외하면 통행 그 자체가 소비 대상이 되지 않고 다른 목적을 수행하기 위한 수단 혹은 생산 활동을 연결시켜 주는 수단이기 때문이다. 이러한 것들은 교통이 인구수, 경제 활동 수준, 토지 이용 등과 매우 밀접한 관계가 있음을 시사한다. 인적·물적 자원의 공간적 이동을 불러일으키는 요인은 해당 지역의 직업의 구성 형태와 교환되는재화의 성질에 따라 다르다. 

이상과 같은 토지 이용과 교통 발생률의 관계를 이용하여 관리 대상 지역을 소지 역 단위로 분할하여 각 지구의 총교통량을 파악함으로써 지역 간의 상호 교환 잠 재성(interactional potential)과 기능적 연관성(functional linkages)을 파악할 수 있다. 

우리나라에서는 이러한 토지 이용과 교통 수요 유발 수준의 관계를 고려하여 교통 수요 억제 및 교통 시설 투자 재원을 충당하기 위하여 시설별로 교통 유발 부담금을 부과하고 있다. 교통 유발 부담금을 부과하는 것도 도시의 성장 억제책임은 말할 나위도 없다. 

이와 같은 교통 수요의 특징은 교통 수요 관리에 다음과 같은 시사점을 준다.

1 도시 및 지역 공간상의 사회 경제적 활동 구조를 체계적으로 분석하지 않고서는 교통 수요를 분석할 수 없고 효과적인 교통 정책을 기대하기 어렵다는 점이다. 경제 활동 권역 내에서 분포된 구성원들의 필요 이동량, 이동 방향 그리고 장소마다 다른 경제 활동 유인 정도에 따라 교통 수요의 양과 이동 방향이 결정되고 또 이에 따라 교통 서비스망이 구축되어야 하기 때문이다.

2 교통 수요 관리는 교통이 도시 구성원의 입지 행위에 영향을 미치는 점을 감안하여 교통 수요의 공간적 패턴을 조정하는 보다 적극적인 방향으로 검토되어야 함을 보여 준다. 교통 수요(활동) 패턴의 변화 요인은 다음과 같다. 

- 지구 지정(zoning) : 고밀도 주거 상업 지구 개발, 대중교통 수단의 효율성 증대 등 

- 직접적인 교통 패턴의 변화 : 출·퇴근 시간의 조정 

- 교통 시스템의 변화: 도로 및 전철망의 신증설 등

교통 수요를 강조하는 시스템 접근 

교통의 공급 측면보다는 수요 측면을 강조한 대표적인 도시 교통 관리 접근방식 은 시스템 어프로치이다. 윙고(Wingo)와 페로프(Perloff)는 도시를 토지 이용과 교 통의 흐름이 상호의존적인 역학의 결과로 발생된 시스템이라고 규정하고 이에 따라 교통 시스템을 도시 지역에서 필요한 접근성의 정도를 분배하는 시설물과 조직적 제도의 통합체라고 하였다.

즉, 교통 계획안에 따라 업무 활동과 개인의 입지 행위 가 영향을 받으며 이러한 입지 행위의 변화는 장기적으로 교통 체계의 수행 능력에 다시 영향을 미친다. 결국 이러한 결과들이 누적되면 도시 지역의 모양과 구조를 결정한다는 것이다. 시스템 어프로치에 따르면 교통을 도시 구조 형성의 도구로 사 용할 것을 권고하는데 그 절차는 다음과 같다.

1 교통 시설은 접근성을 변화시켜 개발 가능한 토지량을 결정하는 시장 기능을 수행한다.

2 교통 시스템은 통행 수요의 충족을 위해서만 사용되어서는 안 되고 새로운 교통 수요 유발 등의 부수 효과(side-effects)까지 고려해야 한다. 

3 교통 시스템의 설계는 단계적 제약된 선택 과정을 통해 수행해야 하며 대체로 다음과 같은 절차를 따른다. 

 -제1차 선택 : 지역의 장기적 개발 목표를 설정(주거, 작업 조건 충족) 

 -제2차 선택 : 입지 및 투자 결정(기준 지역과 교외 지역, 중심지와 주변지) 

 -제3차 선택 : 장기 발전 목표를 성취하기 위해 필요한 입지 및 투자의 변화를 유도하는 데 필요한 접근성 수준의 결정

 -제4차 선택 : 접근성 조건에 따른 교통 서비스 지정, 즉 지역별 속도 수준 결정 이처럼 시스템 어프로치는 도시 체계계 전반적 목표 달성을 지향하고 있다.

그러나 이 방식은 진정한 정책 대안을 개발하기 어렵고, 복합한 도시 내부의 상호 관계를 알기 어려운 문제를 안고 있다. 이 문제를 극복하기 위해 보이스 데이(Boyce Day)와 멕도널(McDonald) 등은 순환 계획 과정(cyclic approach)을 제시했다. 순환 계획 과정은 정책 대안마다 설계 기준, 시설 능력, 수행 특징의 측면에서 설계 범주, 기준, 제안된 정책 등을 기준으로평가 · 검증하면서 점차 세부적이고 분리된 정책 대안을 창출하는 방식이다.

그러나 현대의 교통 관리는 교통이 도시와 국가 경쟁력의 기반이 된다는 점과 아 울러 환경적으로 건전하고 지속 가능한 개발의 수단이 되어야 한다는 점에서 새로 운 기술의 도입 및 적용이 강조되고 있다. 

신기술의 도입 및 적용 : 정보 통신 기술과 교통 관리 

현대는 정보화 사회로 규정지어지고 있다. 교통 관리에 관한 의사 결정에도 정보 기술을 적용하는 분야가 확대되고 있으며 그 필요성이 점차 증가하고 있다. 특히 정보 통신 기술의 발달은 속도, 안전, 환경 세 측면의 교통 문제를 대폭 완화시켜 준다. 여기서 속도의 문제란 혼잡과 체증으로 제 속도를 내지 못하는 것이며, 안전 문제는 사고 등에 의한 인명의 손상을, 환경 문제는 대기 오염, 소음 등에 의한 문제를 말한다. 발달된 기술은 여러 가지 형태로 교통 문제의 원인을 사전에 방지하거나 제거해 준다. 

그리고 정보 기술의 적용으로 교통 관리가 효율적으로 이루어지면 교통망의 수용 능력, 효율성, 안전성이 높아진다. 교통 관리에 적용되는 기술은 대체로 

첫째, 정보 처리(information processing) 둘째, 통신(communication) 셋째, 제어(control) 넷째, 전자(electronics) 등 네 부문으로 분류될 수 있다. 이러한 첨단 기술이 교통 부문에 적용된 대표적 0} GIS-T(Geographic Information System in Transportation) 2 [VHS (Intelligent Vehicle Highway System)를 들 수 있다.

IVHS(Intellingent Vehicle Highway Systems)는 거시적 측면에서의 교통 문제 완화 그리고 미시적 측면에서의 운전자 개개인에 미치는 편익으로 말미암아 정책 입안자 및 교통 전문가뿐만 아니라 자동차, 전자, 통신업 등의 산업계도 교통 문제를 해결하는 데 일익을 담당할 수 있는 부분으로 각광을 받고 있다. IVHS란 일반적으로 첨단 차량을 첨단 도로상에 운행시킴으로써 운전자가 보다 세련되고 현명하게 운전할 수 있게 하는 시스템이다.

기술적으로는 교통 체계의 효율성, 안전성, 안락성 확보와 환경 보호 및 에너지 절감을 위하여 차량과 도로를 통합하는 첨단 기술 시스템이다. IVHS는 크게 도로 교통 관리 체계(ARMS), 교통 정보 안내 체계(ATIS), 화물 운송 및 대중교통 정 보 체계(CVO, APTS) 그리고 차세대 도로 및 차량 제어체계(AHS, AVCS) 등 4 개의 시스템으로 구성된다

도시 교통 관리의 방향

도시 교통량은 도시 내부 통행뿐 아니라 외부 지역과의 유입 · 유출 활동 수준에 따라 영향을 받는다.

그리고 도시 교통 문제는 교통 수요가 유발 수요인 점 그리고 교통 공급 능력이 국가의 경제력, 도시 재정력 등에 의해 결정되는 점 등을 감안하면 국가 및 도시정 책과도 관련되어 유발됨을 알 수 있다. | 따라서 교통 관리는 관측되는 교통 체증, 사고 등의 교통 문제의 해소에 초점을 두기보다는 먼저 교통 문제의 배경에 대한 거시적 분석을 기초로 하여야 할 것이다. 

이러한 측면에서 교통 문제는 교통 부문에 한정된 시각만으로는 해결이 불가능한 경우가 많다. 따라서 교통 문제는 국가 및 도시 문제와 상호 연관시킨 계획의 광역 화를 통하여 체계적·유기적 계획 활동을 요구한다. | 그러나 도시 교통 관리에 있어 도시 관리자는 교통 문제를 유발하는 국가 정책적 차원의 거시적 배경에 대해 직접적인 영향력을 발휘하는 경우는 드물다. 예컨대 교 통 수요에 영향을 미치는 주택의 공간별·계층별 분배 정책, 에너지 가격, 승용차 보유세 등에 대해서 그리고 교통 공급의 측면에서 투자 우선순위, 교통 관련 시설물의물 기준 등에 대해서 영향력이 크지 않다. 이러한 점이 정치적 경로를 통해 점진적으로 개선된다고 가정하면 도시 교통 관리자는 다음과 같은 사항에 관심을 가질 수 있을 것이다.

1 기존 시설의 효율적 이용이다. 여기에는 가변 차선제, 일방통행제, 전용 차로제, 교통 신호 체계의 정비, 교통 흐름을 방해하는 주정차 단속 강화 등이 수단이 된다.

2 출근과 통학 시간의 조정 등을 통한 첨두 시간과 비첨두 시간대의 교통 수요의 분 산이다. 이것은 미국 로스앤젤레스 시가 1984년 올림픽 기간 동안 유입된 수많은 인구가 있음에도 불구하고 오히려 평소보다 교통 흐름을 더욱 원활하게 만든 주된 전략이었으며 그리고 1988년의 서울 올림픽에도 이 전략이 적용되어 그 효과가 인정된 바 있는 효과적인 수단이다.

3 환경을 중시한 교통 정책이 되기 위해 공해 유발이 많은 경유 사용 차량의 억제를 

들 수 있다. 이것은 차량 운행 에너지를 저공해 에너지로 전환시키는 것으로 환경 문제가 범지구적 차원에서 다루어지는 오늘날 세계적인 추세이다.

4 주차 정책의 전환이다. 상습 정체 지역 중 대중교통을 이용하기 용이한 지역(특히 도심)에 대해서는 주차장의 신증설을 최대한 억제한다. 경우에 따라서는 기존의 주 차 시설을 폐쇄하여 승용차의 진입을 억제하고 대중교통 수단을 사용하도록 유도한 다. 이것은 세계 주요 대도시의 도심 주차 정책의 근본적 발상이기도 하다. 5 각종 사업에 대한 교통 영향 평가를 보다 정확하게 실시하여 토지 이용을 도시 차원의 교통 정책에 맞도록 유도한다. 

교통 문제

교통 관리의 목적 

현대 사회의 교통은 교통수단의 기술적 발전과 더불어 도시민의 생활 활동반경을 넓히고 이동에 따른 경제성을 향상해 도시민의 생활을 윤택하게 하는 데 큰 기여를 하고 있다. 그러나 도시의 과밀화로 인한 교통 혼잡과 같은 도시 문제를 유발하고 있기 때문에 적극적이고 효율적인 관리가 필요하다. 

특히 원칙이 없는 교통 관리 정책은 무질서한 도시 개발을 낳고 이는 다시 교통 문제를 가중시키는 악순환을 초래하며 환경 문제를 악화시키기 때문에, 도시 교통 관리의 목적은 환경적으로 건강하면서도 경제적으로 효율적인 교통 시스템을 구축하는 것이다. 도시 교통 관리의 목적을 항목별로 나누어 보면 다음과 같다.

1 이동성의 제고 

2 이동에 따른 쾌적성 제고 

3 안전성 제고 

4 교통 체증의 완화 및 지체의 감소(혼잡으로 인한 시간 및 화폐의 비용 감소) 

5 환경에 대한 악영향을 감소 

6 에너지 효율·경제적 생산성 증진 

7 산업 경쟁력, 도시 경쟁력, 국가 경쟁력 제고

8 인간 선택의 자유 확대 

교통 관리의 중요성

교통은 단순한 인적·물적 이동 기능만 수행하는 것이 아니다. 교통수단의 발달 은 인적·물적 자원의 공간 이동을 촉진하는 동시에 그 비용을 절감시켜 교환의 범 위를 확대시켜 줌으로써 도시 지역의 확장 혹은 도시 성장으로 직결된다. 

교통은 역사적으로 도시의 생성과 발전에 결정적인 역할을 하였다.

즉, 도시의 발달이 산업 혁명 이후 본격적으로 진행된 이유는 대량 생산에 의한 교환의 필요성이 크게 증가 한 이유도 있지만 이를 뒷받침해 줄 증기 기관의 발명 등 교통수단에 일대 혁명이 있었기 때문이다. 또한 교통은 도시의 내·외부 경제 활동 패턴과 구조를 결정하는 가장 강력한 영향력을 행사한다. 빠른 도시화 추세 속에서 도시가 팽창되면서 도시 (지역) 간 교통 수요와 더불어 도시 내의 교통 수요도 크게 증가한다. 

도시 차원에서의 교통의 기능은 도시 내 하부 공간 단위 및 도시와 주변 지역을 연결시켜 정치·사회적 교류를 촉진한다. 그리고 교통 조건의 좋고 나쁨은 도시 내 의 산업과 주거지의 입지 행위에 결정적인 영향을 미치는 동시에 도시 경쟁력을 좌우하기도 한다.

왜냐하면 교통 정책은 주요 교통망의 방향, 용량, 교통수단 등의 조절 기능을 가지면서 도시와 주변 공간의 입지 경쟁력에 영향을 주기 때문이다. 교통은 이와 같은 기능이 있기 때문에 도시 구조를 조절하는 가장 강력한 정책 수단이라고 할 수 있다.

교통 문제의 원인 

교통 문제란 지체, 사고, 소음, 대기 오염 등 사람들이 교통에 관해 싫어하는 모든 것의 통합이라고 할 수 있다. 이러한 교통 문제는 교통 공급이 교통 수요를 충족시키지 못할 때 다시 말해서 초과 수요 상태일 때 인적·물적 이동에 어려움이 생기 고 이에 따라 파생되는 문제들이다. 그러므로 교통 문제는 모든 동원 가능한 수단을 사용하면서도 인구 증가, 자동차 증가(교통 수요)를 감당하지 못함으로써 발생한다. 이와 같은 교통 문제가 발생하는 이유로는 대체로 다음과 같다.

1 도시는 오랜 역사를 두고 형성, 발전되어 오늘날의 주요 교통수단과는 어울리지 않는 도로망이 이미 형성되었기 때문이다. 특히 자동차의 대중화가 진행되면서 교 통 수단과 도시 구조와의 상충은 더욱 심해진다.

2 기술, 새로운 형태의 교통, 생활 방식의 변화가 전통적인 도시 순환(재개발)보다. 속도가 빠르기 때문이다.

3 소득 증가, 교외화 등으로 인한 통행 패턴의 변화 때문이다. 도로망의 신증설, 교통 기술의 발달, 대도시권 주변의 신도시 개발 등으로 도시(지역) 간 통행이 급증함으로써 대중교통수단으로도 감당하기 어려운 급격한 통행 패턴의 변화가 발생한다. 특히 교외화 현상은 중산층 이상의 가구들이 주도하고 또 개발 대상 및 방향이 저 밀도 개발이기 때문에 충분한 대중교통 수단이 수지 타산을 맞추기 어려운 노선이 된다. 이에 따라 주된 교통수단은 승용차가 되고 교통 혼잡이 가중된다. 여기에 제 조업의 탈도시화 현상도 도시민의 대규모 장거리 통행을 부추기고 있다.

4 자치 구위 분할로 인한 통합 교통 관리 기구의 부재를 들 수 있다. 지방 자치 제도의 발달로 대도시의 각 자치구들은 그 구성원의 활동이 서로 매우 긴밀한 관계가 있다. 그럼에도 불구하고 운영은 정치적·재정적 독립성을 유지하기 때문에 도시 전체의 교통 문제 해결을 어렵도록 만든다. 교통 문제는 도시 정보만의 문제가 아니라 모든 자치구의 문제가 될 수밖에 없다. 그렇지만 도시 전체 그리고 밀접한 관계 가 있는 인근 지역을 통합하는 교통 관리 기관은 대부분 없는 실정이다.

5 도시 교통 문제는 첫째 도시의 특성(인구 집중, 높은 토지 이용 집약도 등)으로 접 근성, 이동성이 제약받는다는 점, 둘째, 일반적으로 지역(도시) 간 이동보다는 단거 리 통행이라는 점, 셋째, 하루 중 교통량이 일과를 시작하는 시간대와 마치는 시간 대에 집중적으로 발생한다는 점 등 도시 교통 특유의 성격과 밀접한 관계가 있다. 

교통 공급 관리 

교통 공급 측면은 교통 시스템의 계획과 운영에 기초가 된다. 교통에서 공급이라 함은 교통 시스템의 수행 수준(소요 시간, 수용 능력, 주요 도로 등)과 교통 시스템의 효과(주변 지역과 환경에 미치는 효과) 그리고 비용(교통 시스템의 건설, 유지, 사용에 따른 비용) 등 크게 세 가지로 구성된다. 

교통 공급은 교통 수요의 측면과는 달리 미시 경제학에서 말하는 공급과는 다른 다음과 같은 특징을 갖고 있다. 

첫째, 공급자가 정부, 민간 기업이 될 수 있고, 승용차의 경우는 사용자가 공급자 가 되는 등 명확히 구분할 수 없는 경우가 많다. 

둘째, 교통 공급은 가격(요금)과 교통량의 관계만으로 결정되는 것이 아니라 비  금전적 요인(소요 시간, 신속 안전성, 쾌적성 등)이 강하게 작용한다. 

셋째, 교통 공급 수준은 공급자가 결정하기보다는 사용자에 의해 교통량이 결정 

되는 경우가 많다. 

교통 공급 결정 요인 

기술(technology) : 기술 변화는 교통 시스템의 운행 실적, 운행 비용, 수용 능력, 속도 등을 결정한다. 

운영 전략(operating strategy) : 특정 서비스를 제공하는 기술의 활용 방식은 운영자의 행태 및 목표에 따라 달라진다. 

제도적 요건 및 제약: 운영 전략과 요금 책정 정책은 규제 과정이나 시장 여건 상 반드시 갖추어야 할 요건 및 제약에 따라 결정된다. 예를 들면 각종 교통 요금 이 공공요금으로 규제를 받으면 공급자의 요금 책정 전략은 정부의 규제에 따를 수밖에 없다. 공급자는 이에 맞춰 수용 능력, 사용 장비, 서비스 수준 등을 결정하 게 된다. 그리고 해당 교통 서비스 시장이 독점, 독과점, 완전 경쟁 시장 등에 따 라 요금 책정도 달라진다

사용자의 행태 : 교통 시스템을 직접 사용하는 사용자의 행태에 따라 교통 공급이 결정되기도 한다. 예를 들어 도시 통행자는 가용 교통수단과 경로, 통행 속도 등을 상호 비교하여 교통수단 및 경로를 선택한다. 한편, 화물 운송자도 가용 수 단의 선택에 있어 재고 수준, 운송 빈도, 화물의 특성(부패 속도, 무게, 부피 등) 포장 방식 등에 따라 선택을 달리한다. 

교통 공급 관리의 구성 요소 

가 하부 구조 

나 차량 

다. 차선 및 운행 스케줄 

라 차량 운전자 

마 교통 시스템 운용 절차

바 비용(운영 비용 및 사용료) 

이 중 하부 구조는 통행 우선권에 따라 분류되는 도로, 궤도, 보도 등과 함께 신호 체계 그리고 기타 물리적 시설물(교통 체계 운용 및 유지에 필요한 차고, 수선 및 유지 서비스) 등을 망라한다. 또 교통 시스템 운용 절차란 속도 제한, 면허 제도, 서비스 기준 설정 등의 각종 규제책을 포함하며 비용은 운영 및 교통 시스템의 사용 요금의 관리를 의미한다. 

3 교통 공급 관리 유형 

기존 시설 운영의 효율 증대 

새로운 교통 시설의 공급을 강조하기보다는 기존 시설을 효율적으로 운영하는 소프트웨어적인 관리 방안이다. 이 방안은 거액의 신규 투자를 요구하지 않으면서 교 통 용량을 증대시킬 수 있는 장점이 있다. 도시 교통 문제 중에는 시설이 부족하기보다는운영의 미숙 혹은 비효율에 의해 초래된 경우가 많으므로 신규 투자 이전에 운영 체계의 효율성을 점검할 필요가 있다. | 이상과 같은 교통의 공급 측면에 주된 관심을 보이는 대표적인 교통 관리 접근 방식은 통행 기능적 접근 방식(traffic functional approach)이다. 통행 기능적 접근 방식이란 교통의 본래 기능에만 초점을 두어 인적·물적 자원의 공간 이동에 있어 신속성, 편리성, 그리고 안전성을 높이는 데 초점을 두는 방식으로서 다음과 같은 교통 문제에 초점을 둔다. 

1 안전성의 제고(교통사고의 감소)

2 통행 시간의 절약

3 운전 비용(operating costs)의 감소

4 효율성과 이동성의 증가

이 접근 방법은 위에서 열거한 사항들을 목표로 설정하게 된다. 이 목표를 달성하 기 위하여 관련 정보를 수집·분석하며 이를 바탕으로 통행량을 예측하며, 교통망 계획이 수립된다. 교통망 계획은 도출된 여러 가지 대안을 비교·분석 과정을 거쳐 선택된다. 

선택된 대안이 실행된 후에도 사후 평가를 통해 수정·보완되기도 한다. 대부분의 교통 정책은 통행 기능에 초점을 두는 경향이 있다. 즉, 도로 및 지하철 망의 신증설, 신호 체계의 설치 및 개선, 새로운 교통수단의 도입 등 자본 투자가 동반되는 정책의 수립 및 집행이 주된 관심사이다. 이에 따라 통행 기능적 접근 방 식은 현재의 교통 체계하에서 가장 심각한 비효율성이 예상되는 곳의 미래의 교통 량을 추정하거나 혼잡, 사고, 공해 등과 같은 명백한 교통 체계의 비효율성을 개선하는 것을 주된 목적으로 한다.

교통 문제 혹은 교통 기능에 초점을 둔 이 방식은 정치적 의사 결정자, 계획안에 직접적으로 피해를 받지 않는 대중에게 인기가 있다. 왜냐하면 풀고자 하는 문제들 이 누구에게나 눈에 띄고 또 예측 가능한 병리 현상을 치유하는 것이기 때문이다. 이 방법은 단기 혹은 중기적 안목의 계획에는 적합한 접근 방식이 될 수 있다.

그러나 통행 기능에 초점을 둔 교통 관리 방식의 단점은 대체로 운영상의 결함과 개념상의 결함으로 나누어 설명된다. 먼저 운영상의 결함이란 대안의 수가 적다는 문제로 요약된다. 여러 가지 대안이 고려되기는 하지만 이것들은 같은 주제를 약간 변형시킨 것에 불과하다. 

목적 · 목표의 도출 과정에서도 토의를 거친 합의를 바탕으로 하기 때문에 새로운 정책 대안의 여지가 없어진다. 그리고 평가 단계에도 경제적 측면의 평가는 소수 의견을 무시하게 되어 공평성의 문제가 제기된다. 특히, 각 지역 사회의 소요 (needs)를 무시하고 승용차 위주의 정책이 된다는 비판을 받는다. 이 두 번째는 개념상의 결함이다. 교통 계획은 포괄적이어야 하고 전 지역의 인구, 경제, 토지 이용, 사회적 가치, 교통수단별 역할의 차이까지 고려하도록 규정되어 있다. 그러나 실제적으로는 한 가지 토지 이용에 맞는 교통 계획으로 결론에 도달하는 경우가 많다. 

포괄적 접근 방법은 계획 과정의 기술적 측면으로 해석하는 경향이 있다. 이에 따라 지역 사회의 가치는 입으로만 부르짖고(lip-service), 대중교통 수단에 대한 고려는 승용차에 의한 교통량 추정 후 잔여 업무로 처리된다. 결국 작성된 계획안 은 기존의 직업과 주택을 위협하고 대중의 입장에서는 받아들일 수 없는 경우가 많다. 그러므로 통행 기능적 접근 방법은 장기적으로 역작용을 유발할 수 있다. 도 시 지역에서의 각 지역의 접근성에 영향을 미쳐 도시 환경을 형성할 수 있는 교통의 잠재력을 간과하게 된다.

이러한 교통 관리 방식은 토지 이용 계획을 함께 고려함으로써 장기적인 계획을 수립할 수 있다. 현실적으로 문제는 증폭되고 시민의 불만은 높아지는 상황에서 시급한 당면 과제를 소홀히 할 수는 없다. 그러므로 교통 관리자에게 있어서 통행 기능적 교통 관리 방식은 선택의 결과라기보다는 강요된 선택이라고 할 수 있을 것이다. 

도시환경 문제

도시환경 관리의 목적

환경 관리의 중요한 목적은 환경적으로 건강하고 쾌적한 삶을 살 수 있도록 하고 장차 지속 가능한 개발이 될 수 있도록 하며, 특히 도시 환경 관리는 도시의 건강한 환경을 확보하는 모든 행위로 보다 나은 환경으로의 개발이 가능케 하는 데 목적을 둔다.

환경 문제의 특성

환경 문제는 환경 특유의 성격으로 말미암아 여타의 도시 문제와 구분되는 특징 이 있다. 그 특성은 상호 연관성, 광범위성, 자기 증식성 등으로 요약될 수 있다. 환 경 문제의 상호 연관성이란 환경은 여러 부문이 복합적으로 구성되는 것이므로 문 제 간의 인과 관계와 상호 작용으로 심각성이 더해지는 성격을 말한다. 광범위성이 란 환경이 시간적·공간적으로 광범위하게 확산된다는 것이다. 오염 물질이 생태계에 배출되면 그 피해는 복잡한 경로를 통해 나타나기 때문에 상당한 시차(time lag)가 있다. 즉시 발견되어 규제된다 하더라도 이미 배출된 것의 피해를 완화하는 데는 오랜 시간이 걸린다.

공간적으로도 그 피해는 광범위하게 확산된다. 더구나 환경 피해는 도시에만 국한되는 것이 아니라 국가의 문제로 또는 기류나 조류 혹은 제품의 형태로 주변 국 가로 확산되면서 인류 공통의 문제로 확산되는 추세를 보이고 있다. 황사 현상, 산 성비 그리고 남북극의 얼음에서도 납 성분이 검출되고 있는 것은 환경 문제의 광범 위성을 대변하고 지구 공동화를 실감하게 한다. 그리고 자기 증식성이란 환경 문제 가 단순히 누적되는 것이 아니라 누적적으로 확대되는 경향이 있음을 이른다.

이처럼 환경 문제는 복합성, 상호 연관성, 광범위성을 가진다. 그러므로 환경 문

제에 대처하는 방법은 문제의 근원을 종합적으로 치유하는 방향으로 접근하는 것이 올바른 것이다.

만약 겉으로 드러난 문제에만 치중하여 수질 문제는 수질의 측면에서만 보고, 폐기물 문제는 폐기물의 측면에서만 보게 되면 일시적 효과는 볼 수 있을지 모르겠으나 장기적으로 새로운 문제를 유발하는 악순환을 거듭할 수 있다.

환경 정책 원칙 및 수단

지속 가능한 도시

지속 가능한 개발은 과거 무리한 개발에 따른 부작용을 겪은 경험에 대한 반성에 서 나온 개념이다. 이 반성은 선진국은 물론 개발도상국에서도 마찬가지이다. 특히 개발도상국의 경우 빈곤과 환경이 악순환 관계를 가진다. 즉, 빈곤을 완화하기 위해 자연환경을 과도히 이용하거나 과부하시킴으로써 궁극적으로 모든 개발의 기초가 되는 환경이 파괴되고 이것은 다시 개발을 어렵게 만드는 악순환의 고리를 형성하는 것이다. 그러므로 빈곤의 완화와 환경 파괴의 예방에 동시에 공헌할 수 있는 개 발 방식의 추구가 인류 공동의 과제로 부각되고 있다.

지속 가능한 경제 시스템이란 '환경 보전형 경제 발전’, 즉 경제 성장과 환경 보전을 양립시키는 시스템을 말하며 국제연합의 '환경과 개발에 관한 세계위원회'가 제 언한 지속 가능한 발전(sustainable development)의 이념이기도 하다. 그러므로 지 속 가능한 경제 시스템은 모든 생산 부문이 가능한 자원 보전, 폐기물의 회피, 공해 제거 방식이 되도록 관리하는 것으로서 재생 가능한 에너지로 지탱하는 사회라고 할 수 있다. | 이처럼 지속 가능한 개발의 개념에 입각한 개발은 자연 자본의 유지와 생태계의 보전을 동시에 추구하기 때문에 개발 방향은 재생 가능한 자원(renewable resour ces)을 사용하는 동시에 사용 후 발생되는 폐기물과 분출 가스는 자연의 자정 능력에 의해 분해·소화할 수 있는 비율 내에서 사용되는 소위 에너지·자원 절약형 · 환경 보전형 도시의 건설이다. 그러므로 앞으로의 도시 개발은 시설 확충이나 신규 사업에 초점을 두는 방식에서 벗어나 도시 환경의 질을 개선시키는 데 더 많은 관 심을 두어야 할 것이다.

환경 정책의 원칙

환경 정책이 효과를 보기 위해서는 대체로 정책 활동에 대한 확신(commitment to action), 정책 수립 및 수행에 있어서의 협조(cooperation in implementation) 그리고 보상에 대한 동의(aggreement to compensation) 등의 전제 조건이 충족되어야 한다. 그러나 환경에 대한 관심은 높아지지만 이것이 곧바로 적절한 행동(정 책)과 연결되지 않는 경우가 많다. 그 이유는 대체로 다음의 세 가지를 들 수 있다.

첫째, 물리적 이유이다. 문제 자체의 성격이 제대로 규명되지 못하고 있기 때문에 치유책도 적절하지 못한 경우가 많다.

둘째, 경제적 이유이다. 환경 개선 투자는 개인이나 국가의 입장에서 볼 때 단기 적으로 비용이 수익보다 높은 경우가 많다. 특히 경제가 침체 상태에 있을 때 환경 개선 투자의 부담은 더욱 가중된다.

셋째, 정치적 이유이다. 이해관계가 각각 다른 여러 구성원 혹은 집단들이 합의에 도달하고 또 그 합의를 유지하기가 매우 어렵다.

이러한 문제가 있음에도 불구하고 외부성을 유발하는 각종 환경 문제는 공공 기 관의 시장 개입을 불가피하게 한다. 도시 환경 정책을 실시할 때 환경이 갖는 외부 성이란 특성으로 말미암아 투자 우선순위, 비용 부담 등을 둘러싸고 지역 간·계층 간 그리고 상·하급 관련된 기관 간의 마찰이 유발되기도 한다.

이러한 갈등을 완화하고자 할 때 일반적으로 적용되는 객관성을 갖는 원칙들이 있다면 정책에 참고가 될 것이다. 물론 모든 상황에 맞는 절대적 원칙은 없지만 여 기서는 종합 통제의 원칙, 유발자 부담의 원칙, 예방의 원칙, 근접성의 원칙 등 몇 가지 가능한 원칙들은 소개해 보기로 한다.

1 종합 통제의 원칙(integrated pollution control)

오염은 환경 경로(environmental pathways)에 따라 옮겨지기 때문에 포괄적 접 근 방법(generic approach)이 요구된다. 이를 위해서는 효과적인 정책 수행을 보장할 수 있는 충분한 자원과 권한이 뒷받침되어야 할 것이다.

2 유발자 부담의 원칙(the polluter-pays principle)

오염은 국경마저 초월하는 외부성이다. 한 나라에서 발생한 공해가 다른 국가에 게 피해를 주는 것은 일종의 침략이며 이 침략은 당사자(국) 간의 합의 없이는 막을 수 없다. 특히 피해자 개인 혹은 국가가 공해를 해소하기에는 너무 많은 비용이 들 경우에는 더욱 큰 문제가 된다. | 이와 마찬가지로 환경 피해가 여러 도시 혹은 대도시의 여러 구역에 걸치게 될 때 책임 소재, 비용 부담 등을 놓고 마찰이 생길 수 있다. 이때 적용되는 것이 유발 자 부담의 원칙이다.

3 근접성의 원칙(the proximity principle)

모든 환경 오염물은 발생된 도시 내에서 혹은 발생지와 가장 가까운 곳에서 관리되는 것이 원칙이다. 도시에서 발생된 쓰레기를 도시 지역 내에는 토지 부족, 인구 밀집 등의 이유로 혹은 광역 처리의 필요성을 들어 주변 지역으로 보내 처리하는 경우가 있기는 하지만 원칙적으로는 해당 도시에서 처리하는 것이다.

4 예방의 원칙(the precautionary principle)

예방의 원칙이란 미래에 있을지 모르는 환경 파괴를 방지하거나 과다한 제거 비 용을 회피하기 위한 제반 행위를 의미한다. 핵폐기물의 매립과 같은 철회 불가능한 행위의 경우에는 결정을 지연시킴으로써 모든 동원 가능한 대안들을 충분히 고려할 시간을 얻을 수 있을 것이다.

환경 관리 수단

공해 문제에 대해 공공 기관이 동원할 수 있는 개입 방안에는 어떠한 것들이 있고, 또 그 장·단점은 무엇인지를 논의함으로써 상황에 적절한 방안을 활용하는 데 기초를 제공하고자 한다.

개입 전략 선택 · 평가의 기준

공해는 대표적인 외부성으로서 공공 기관의 개입을 정당화시킨다. 그러나 공해는 그 형태, 장소, 유발자, 피해자, 정부 규제 수준 등이 각각 달라 한 가지 방법으로 모든 상황에 대처할 수 없다. 따라서 공해 문제에 개입할 때 상황에 따라 적절한 전략이 선택되어야 한다. 이때 다음과 같은 사항들이 고려되어야 한다.

효율성

효율성은 공해 감소 비용을 최소화하고 나아가서는 사회 후생을 극대화시키는 정책 목표이다. 즉, 정해진 비용을 투입하면서 그 효과를 극대화시키는 최대 효과의 원칙과 정해진 목표를 달성하면서 그 비용을 최소화시키는 최소 비용의 원칙 이 지켜질 때 효율성은 달성된다. 그러므로 효율성은 최소한 자원의 배분에 있어 가장 비용 효과적인 부문과 방식이 무엇인가에 초점이 주어지고, 이 순위에 따라 정책의 우선권이 결정된다. 그러나 효율성의 원칙만을 고수하면 다음에서 설명하는 사회적 형평성을 저해하는 경향이 있다. 나

공평성 : 분배의 문제

공평성이란 공해 유발자, 일반 납세자 등 여러 집단이 환경 정책으로 어떤 영향을 받으면 그 영향이 과연 사회적으로 공평한가에 대한 이슈이다. 여기에는 배출 물질과 정도가 각기 다른 공해 유발자에 대한 취급 방법상의 공평성도 문제가 된 다. 예컨대 강력한 공해 방지 정책은 구식의 기술을 사용하는 생산자, 또 이러한 생산 활동을 경제 기반으로 하는 노동자, 유통업자 등에게 심각한 위협을 주고

나아가서는 해당 지역의 쇠퇴로 이어질 수 있다. 이 경우 피해를 받는 주민과 구 식, 산업을 경제 기반으로 하는 도시들은 강력한 환경 정책에 대해 반발을 하게 된다.

또 어떤 오염 문제를 해결하기 위한 환경 개선 투자를 할 경우 그 부담을 과 연 누가 하느냐는 문제도 거론될 수 있다. 투자 재원의 근원이 유발자가 전액 부 담하는 경우는 드물고 일반 납세자 혹은 불특정 다수가 부담하는 경우가 많고, 경우에 따라서는 부담 능력과 상관없이 일률적으로 부과되는 경우가 있기 때문이다.

행정 비용

어떤 정책이 실시될 경우 규제를 관장하는 공공 기관의 시행 비용 수준, 즉 착 수비, 운영비, 감시 비용을 고려하고 심지어 예상되는 경찰 및 법정 비용까지 고려하여야 한다.

신축성

공공 기관의 시장 개입 시에는 정책 대상의 상황 변화에 대한 대처 능력과 아 울러 정책 자체의 신축성을 고려해야 한다. 즉, 신제품, 새로운 공장의 유입 등 시장 상황의 변화에 대한 적응 능력과 함께 기술 조건 변화에 대한 적응 능력(조 정 장치의 개선 혹은 비용 감소 장치)도 고려해야 한다.

환경문제 개입 방법

자발성 코즈 정리

자발적으로 현상을 통한 해결책과 적정 공해 수준 : 코즈 정리(Coase Theorem)

외부성에 대해 피해자와 가해자 간의 협상을 통한 해결 결과를 예를 통해 알아보자. 먼저 흡연자와 비흡연자가 같은 방을 사용하는 경우의 예를 들어 보자.

룸메이트의 흡연으로 비흡연자가 피해를 받고 있다. 비흡연자는 이에 대한 해 결 방안으로서 먼저 룸메이트가 담배를 안 피우는 방안을 생각할 수 있고 또 자 신이 다른 곳으로 이사 가는 방안을 생각할 수 있다. 그러나 현실적으로는 이 두 대안들은 극단적인 방법으로 최후의 수단으로 생각하고 먼저 흡연자와 타협점을 찾고자 협상을 시작했다고 하자.

장시간의 토론 끝에 둘이 같이 있을 때는 담배를 피우지 않으며 정 피고 싶거든 베란다로 나가서 피기로 합의했다고 하자. 협상 결과는 양측 모두 약간씩 피해를 보는 것이다. 즉, 흡연자는 담배를 피우고 싶을 때마다 피지 못하게 되었고 비흡연자도 흡연으로 인한 피해로부터 완전히 벗어난 것은 아니다. 그렇지만 앞의 두 극단적인 대안에 비해 양측 모두 전보다 나은 대안이라고 평가했기 때문에 합의를 한 것이다. 이때 두 사람이 합의한 수준의 공해 수준 이 적정 공해 수준이다.

이와 같은 오염 유발자와 피해자 간의 자발적인 협상에 의해 도출되는 합의는 공권력의 개입 없이 진행되는 것이다.

이처럼 외부성이 존재할 경우라도 공공 기 관의 개입 없이 당사자 간의 협상으로도 사회적 효율성이 달성될 수 있다는 것이 코즈 정리(Coase Theorem)의 핵심이다. 그러나 이 원리가 적용되기 위해서는 가해자와 피해자가 소수이면서 명확히 구분되어야 한다. 사회는 복잡 다양한 계 층과 부문으로 구성되고 외부성의 관련 당사자를 뚜렷이 구분하기란 거의 불가능에 가깝다. 더구나 자발적 협상이 가능하다 하더라도 반드시 양보와 타협으로 합 의를 도출하는 것도 아니다. 이런 의미에서 자발적 협상에 의한 외부성의 내부화 (internalization)는 예외적 경우이며 대부분의 경우는 공권력의 개입이 요청된다. 일반적으로 외부성에 대한 공권력의 시장 개입 방식은 금지, 격리, 지도, 규제, 보 조, 과세, 오염권 거래 등으로 나누어지고 있다.

금지(prohibition)

금지는 공해가 전혀 없는 상태를 적정 공해 수준으로 보고 이를 목표로 하는 방법이다. 예를 들면 금연 구역에서의 흡연, 도로에 껌, 깡통 등의 쓰레기 투척 등과 같이 어느 정도의 오염을 허용하는 것이 아니라 공해 수준을 영(零)으로 만 들고자 하며 이를 어기면 벌금, 구류 등의 벌칙을 가한다. 금지를 통한 오염 관리 방법은 그 대상이 명확하고 또 감사 비용이 적게 드는 경우에 효과가 있다. 그러 나 대기 및 수질 오염 등과 같이 생산과 소비 활동에서 어느 정도의 오염이 불가 피한 경우나 감시 비용이 많이 소요되는 부문에는 효과를 기대할 수 없다.

분리(separation)

공해를 유발하는 시설이나 활동을 피해자들로부터 격리시키는 방법이다. 대표적인 예로는 항공기, 열차, 식당, 직장 등에 금연 구역을 지정하고 흡연자와 비흡연자를 분리시키는 것을 들 수 있다. 그리고 대기, 수질, 소음, 분진 등의 공해를 유발하는 공장을 주거지에는 설치하지 못하도록 통제하고 지정된 공업 단지로 이 전시키는 것이다. | 그리하여 상호 공존하기 어려운 활동들을 공간적으로 분리시켜 외부성을 통제한다.

이 방식은 대상 지역이 명확하게 구분되는 경우 실천성이 높고 또 감시하기 쉬우면서 행정 비용이 적게 드는 장점이 있다. 특히 거리의 증가에 따라 피해 정 도가 감소하는 소음 공해와 같은 경우에 적용될 때는 효과가 크다. 그러나 상충돼 는 활동을 격리시키는 방법은 다음과 같은 점을 염두에 두어야 한다.

-공장의 이전 혹은 주민의 이전에 직·간접 비용이 많이 소용될 때

-오염 활동의 수용 지역이 오염이 되지 않은 곳이라면 환경 파괴를 동반한다.

는 점

-오염 활동을 이전시킨 지역의 주민은 재산상의 혜택을 얻고 수용 지역 주민들에게는 재산상 피해를 미침으로써 야기되는 공평성의 문제점 대기 및 수질 오염과 같이 그 영향이 광범위하게 확산될 경우 이전 효과에 대

한 의문

-정책의 신축성이 거의 없어 기술 변화 및 토지 시장의 상황 변화에 적절히 대

응하기 어렵다는 점

오염 정책 지도

정부가 모든 공해 당사자들을 대상으로 일괄적으로 오염의 절대 감소량 혹은 감소 비율을 결정하고 이를 지키도록 목표를 제시하는 방식이다. 이 방식은 공평해 보이지만 다음과 같은 문제점이 있다.

-사회적 공해 감소 비용 및 편익을 측정할 수 없으므로 인하여 적정 공해 수준

의 설정이 어렵다는 점

-비록 적정 공해 수준이 설정된다 하더라도 이를 제대로 지키는지 감시하는 데 많은 비용이 들 수 있다는 점 공해 감소에 요구되는 비용과 이에 따른 편익이 오염자의 생산 규모, 생산 기 술, 폐기물 처리 방식 등에 따라 달라지므로 일괄적 기준이 오히려 사회적 후생을 감소시킬 수 있다는 점

-기술 변화, 생산량(오염량)의 변화, 생산 방식의 변화에 따른 환경 기준의 변화에 필요한 당국과 오염자 간의 정보 교환 기능이 미약하다는 점

규제(지시와 통제)

규제는 오염 유발자에 대해 공해 방지 장비를 설치하거나 공해를 감소시키는 생산 과정을 지키도록 하는 지시와 통제의 형태를 띤다. 모든 자동차에 배기가스 방지 장치를 부착하도록 하거나 공장에 대해 폐수 처리 설비를 갖추도록 하는 것, 그리고 주거 지역에 인접해 있는 쓰레기 소각장에 대해 연기 흡입 장치의 설치를 지시하는 것 등은 이 범주에 속한다. 특히 이 방법은 규제 대상이 자동차와 같이 이동성을 가져 지역별 규제가 효과가 없을 때 그리고 공해 유발 시설에 대해 일 일이 감소하기 어려울 때 효과적인 방법으로 알려지고 있다. 이 방법은 검사 기준을 위반했을 때의 적절한 벌칙이 가해져야 효과가 있기 때문에 실효성이 있는 검사 제도가 필수적이다. 그리고 이 방법은 정해진 기준을 지키기만 하면 되므로 공해 유발자가 저렴한 비용으로 공해 수준을 감소시키는 방안을 모색할 요인을 없애는 문제점이 있다. 이러한 문제에도 불구하고 규제는 경험에 비추어 사회 전반적 환경 수준을 개선시키는 효과가 있다고 평가되고 있다.

보조

보조는 공해 유발자가 자발적으로 공해 감소 노력을 하도록 재정적인 유인을 제공하는 방법이다. 즉, 공해 유발자가 공해 수준을 감소시키는 데 드는 설비 비 용에 대해 혹은 오염 감소분에 해당하는 보조금 지원, 면세, 감세 등의 혜택을 주는 방법이다. 이 방법은 각 공해 유발자에 대한 정보를 일일이 몰라도 되고 공해 유발자도 오염 감소분에 해당하는 혜택을 받을 수 있어 신기술 개발 및 도입, 생산과정의 혁신 등을 통하여 자발적으로 공해 감소 노력을 하는 등의 이점이 있다.

비용 부과(pricing)

비용 부과 방식은 보조와 반대되는 개념으로서 오염을 유발하는 개인이나 기업에 대해 부담금, 부담금, 수수료, 벌과금 등의 경제적 부담을 지도록 하는 것이다. 이 방식은 유발자 부담 원칙에 부합되고 또 이론상으로도 사회 후생을 극대화시킨다는 장점이 있다. 그러나 이 방식은 적정 부담 수준을 결정하기 위해서는 엄청 난 정보를 요구하고, 오염 물질의 배출은 지역, 기후, 계절에 따라 다르므로 적정 비용 부과 수준을 결정하기 어렵다는 점, 또 같은 오염 물질을 배출하더라도 지역 간·산업 간의 상황이 다를 때 일괄적인 부과 방식은 부작용을 유발할 수 있다는 점 등의 문제가 있다. 이런 이유에서 실제로 시행되는 경우가 드물다. 우리나라에 서는 환경 개선 부담금, 오염 물질 배출 부담금 등이 실행되고 있다.

오염 면허권

오염 면허권은 앞서 설명한 오염권을 배경으로 하며 오염 유발자에게 일정 오 염량을 배출할 권리를 부여한 것이다. 오염권의 범위는 그 사회가 적당하다고 설 정한 오염 총량을 정하고 각 오염 유발자에게 할당한다. 오염 면허권은 공해 배출 권 거래 제도로 연결되는데 이 제도는 오염자가 기술 개발, 오염 방지 장비의 설 치, 생산 과정 개선 등을 통하여 자신에게 부여된 오염량 이하로 오염을 배출한 경우 여분의 오염권을 추가적인 오염이 불가피한 타인에게 팔 수 있도록 허용하는 제도이다. 이 제도는 같은 공해 물질을 배출하더라도 공해 감소 비용이 각기 다른 공해 유발자 간에 그 권리 거래를 통하여 사회적 총비용을 감소시킬 수 있도록 만든다. 즉, 오염 처리 비용이 높은 유발자는 그 비용이 낮은 유발자로 하여금 자신의 몫을 처리토록 하고 그 대가를 지불하는 형식을 취함으로써 사회 전체의 오염 처 리 비용을 극소화시킨다. 그러면서 사회적 총오염 물질 배출량은 지켜진다. 이러한 장점으로 말미암아 미국을 비롯한 서구에서 이 제도를 채택하고 있고 이에 따라 거대한 공해 배출권 시장이 작동하고 있다.

이상에서 본 바와 같이 공해 방지를 위한 제반 방식들은 법과 제도 규정에 의 거하여 공권력에 의존하는 계획 접근 방식과 시장 기구의 효율성을 이용한 시장 접근 방식으로 구분될 수 있다. 금지, 격리, 지도, 규제 등의 방식은 계획 접근 방 식에 가까운 반면 보조, 비용 부과, 오염 배출권 제도 등은 시장 접근 방식에 가깝다. 현실적으로는 상황에 따라 또 사안에 따라 하나 또는 그 이상의 방식이 혼 합· 강구되며 이 과정에서 공해 유발자와 피해자 집단 간의 정치적 영향력의 강 도에 따라 공해 방지 정책의 강도와 방향이 달라지기도 한다.

도시 환경의 실태

도시는 인구, 생산 활동, 토지 이용 밀도 등이 높은 지역으로서 자연환경의 비중 이 낮은 반면 인공 환경의 비중이 높은 특징이 있다. 도시 내에서 집약적으로 일어 나는 생산과 소비 활동은 유해 가스, 폐수, 폐기물 등의 부산물을 발생시키기 때문 에 도시는 대기, 수질, 토양 오염으로 중병을 앓게 된다. 우리나라의 대표적인 도 시 환경 문제인 대기 오염과 수질 오염 그리고 폐기물 문제의 실태를 간단하게 조 명하여 본다.

대기 오염

도시의 대기 오염은 주로 공장의 매연, 난방 및 취사 연료의 가스, 차량의 배기가 스 등 인위적인 원인으로 발생한다. 대기 오염을 유발하는 물질은 다양하고 그에 따른 환경 기준치를 설정하고 있는데 그중 대표적인 유해 가스로 아황산가스(SO2)의 농도와 먼지 오염도를 기준으로 하고 있다.

우리나라는 아황산가스의 환경 기준치를 연간 기준으로 0.05 ppm으로 설정했으나 1993년 12월 31일 이후에는 0.03 ppm으로 환경 기준치를 국제 수준으로 강화하였다. | 그러나 도시 대기 오염의 문제는 한 도시 내에서도 공해 유발 활동(특히 제조업)의 비중, 교통 혼잡의 유무 등 주변 여건에 따라 오염 정도가 크게 차이가 나는 점을 감안하면, 월평균 오염도만을 기준으로 도시 대기 오염 정도를 판단하기에는 무리가 따른다.

한편 먼지 오염도도 1990년 이후에는 모든 도시에서 환경 기준치를 밑돌고 있다. 그럼에도 불구하고 도시의 대기 오염 문제는 실외 대기 오염의 문제뿐만 아니라 지 하철, 지하상가, 지하 주차장, 터널 등 지하 공간의 오염이 심각한 실정이다. 또 주 거지와 작업장 내의 실내 공기에 대한 문제점도 제기되고 있는 등 문제의 범위도 확대되는 추세에 있다.

수질 오염

물은 공기와 함께 인간이 삶을 유지하는 데 없어서는 안 될 필수 요소이다. 인간 이 모여 사는 도시에는 먹고, 씻고, 생산하는 데 많은 양의 물이 식수와 산업 용수의 형태로 사용되며 한 번 사용된 물은 생활하수, 산업 폐수, 농축 수산 폐수가 된다.

인간의 소비 활동과 생산 활동이 공간적으로 분리되어 있더라도 낙동강 페놀 오염사고가 대변해 주듯이 물은 광범위한 공간을 이동하기 때문에 식수와 폐수는 불 가분의 관계를 갖는다. | 즉, 폐수를 적절히 관리하지 않으면 먹는 물이 오염되는 것이다. 특히 도시 지역 은 대량의 물을 사용하기 때문에 도시 자체 내에서 물을 자급자족하지 못하여 인근 지역의 강과 저수지(댐)로부터 끌어 사용하고 있다.

따라서 도시 수질 오염은 도시의 상수 공급원의 오염 정도를 지표로 삼고 있다. 상수원의 오염 정도는 상수원의 수를 하천과 호수로 나누어 측정하되 생활환경 기 준인 생물 화학적 산소 요구량(BOD), 화학적 산소 요구량(COD), 부유 물질량(SS) 등의 8개 항목과 인체 건강 보호 기준인 9개 항목을 기준으로 5개 등급(I ~ V)으 로 나눈다.

수질 개선은 문제의 특성상 국가 혹은 광역 자치 단체 차원의 대책이 필요하다. 그러나 도시 지역이 주된 사용자인 동시에 오염원이라는 점을 고려하면 시민과 기 초 자치 단체의 수질 개선을 위한 노력도 매우 중요하다고 할 수 있다.

폐기물

폐기물은 1991년 및 1994년의 폐기물 분류 체계 조정을 거쳐 생활 폐기물과 사업장 폐기물로 분류되고 이 중 사업장 폐기물은 다시 사업장 일반폐기물과 지정 폐기물로 분류된다.

우리나라의 폐기물 중 생활 폐기물은 매년 큰 폭으로 줄어들고 있다. 특히 1995 년 1월 1일부터 쓰레기 종량제(payper bag)를 실시한 이후에는 버리는 쓰레기는 줄고 재활용품은 증가하는 효과를 거두고 있다. 그러나 사업장 폐기물은 증가하고 있다.

도시 구조와 다양한 모형들

대도시의 내부를 살펴보면 빌딩, 아파트, 단독 주택, 공공건물 공공건물, 도로공원, 공장, 음식점과 같은 시설물들이 매우 복잡하게 구성되어 있는 것처럼 보인다. 그러나 도 시는 규모나 위치 그리고 지형이나 발전되어 온 역사적 배경 등에 따라 약간의 차 이는 있지만 구조적인 측면에서 몇 가지의 일정한 패턴을 가지고 있다. | 즉, 도심부에는 백화점, 업무용 빌딩, 호텔 등과 같은 높은 건물들이 들어서 있고, 그 외부 지역에는 아파트, 단독 주택, 연립 주택과 같은 주거 지역이 발달되어 있으며,, 그 밖으로는 공장들이 밀집하여 있는 지역이 있고, 도시의 시가지 경계 밖으로 는 농경지가 발달되어 있다. 도로 체계를 살펴보면 격자형으로 구성되어 있는 경우 도 있고, 도심에서 교외로 자전거의 바큇살처럼 뻗어 나가는 방사형으로 구성된 경 우도 있다. 그리고 같은 종류의 주택들이 도심에서 교외로 향하는 도로를 따라 분포되어 있는 것을 볼 수 있다.

한편 도시 내에서 사람들이 사는 모습을 살펴보면 서로 다른 계층이나 인종이 한 곳에 모여 사는 것을 찾아보기 어렵다. 부유층은 부유층끼리, 저소득층은 저소득층 끼리 모여 사는 것이 일반적이다. 그리고 저소득 계층이 거주하는 불량 주택 지역은 도심 가까운 곳에 있는 경우가 많고, 좋은 학교가 있는 곳에는 학생을 둔 가구들이 모여 사는 경우가 많다. 한 도시에 여러 인종이 사는 미국 도시의 경우 흑인, 중국 인, 한국인들은 같은 인종끼리 하나의 촌락을 형성하여 사는 경우가 많다. | 이와 같이 도시의 구조를 살펴보면 물리적, 사회적, 경제적 측면에서 공통적인 특 성을 발견할 수 있다. 현대 도시에서 발견할 수 있는 이러한 구조적 패턴은 시카고 대학의 사회학자인 버게스 이래 많은 학자들이 관심을 가진 연구 대상이었다. 여기 서는 버게스의 동심원 모형을 위시하여 선형 모형, 다핵심 모형, 그리고 다차원 모 형을 중심으로 지금까지 발전되어 온 거시적 도시 구조 모형을 살펴보자.

동심원 모형

버게스(Burgess)는 1920년대 초에 당시의 공업 도시인 시카고의 사례를 중심으로 도시 구조를 조사·분석하여, 그 결과를 1925년 ‘도시의 성장(The Growth of the City)'이라는 논문을 통하여 발표하였다. 그가 제시한 도시 구조는 도시의 중심 부에 중심 업무 지구가 있고 그 주위에 경공업 공장 지대가 있으며 이어서 주거 지 역이 발달하고 가장 외곽에 농업 지역이 발달한 형태이다. 이러한 도시 구조를 동심 원 모형(concentric zone model)이라고 한다. 이 모형은 가장 잘 알려진 모형으로 서 후에 경제학자들에 의하여 단핵 도시 모형(monocentric model)이라고도 불리고 있다. | 버게스가 비록 그의 논문에서 명시적으로 제시하지는 않았지만 그의 모형이 묵시 적으로 설정하고 있는 주요한 가정들은 다음과 같다.

첫째, 도시를 구성하는 인구 집단의 문화적, 사회적 이질성은 매우 크다.

둘째, 도시 경제는 주로 상업 및 공업에 기반을 두고 있으나 본격적인 중공업의 집중은 없다.

셋째, 토지 시장은 완전 경쟁을 바탕으로 한 자유 시장 경제 체제이다.

넷째, 도시의 인구 규모와 면적은 계속 팽창한다.

다섯째, 교통의 편의성, 속도, 비용은 도시 내의 모든 방향으로 동일하다.

여섯째, 도심은 고용의 주된 중심지이며 토지 자원은 한정되어 있다.

따라서 도심의 토지 공간을 둘러싼 경쟁이 매우 심하며 지가도 매우 비싸다. 이상 과 같은 가정을 기초로 버게스는 그림에서 보는 바와 같이 토지 이용이 동심원 구조를 보이는 도시 구조를 제시하였다.

이 모형은 그림에서 보는 바와 같이 도심에서 외곽 방향으로, 중심 업무 지구 (central business district), 점이 지대(zone in transition), 근로자 주택 지대(zone of workingmen's homes), 중산층 주거 지역(residential zone), 그리고 통근자 지 대(commuter's zone)의 5개 제대로 구성된다

중심 업무 지구는 그곳에서부터 도시가 방사형으로 뻗어나가게 되는 핵심적 부 분이다. 이 지구는 상업, 사회 및 시민 생활의 중심적 역할을 하는 곳으로, 그 핵심 기능은 상업과 업무 기능이다. 점이 지대(또는 천이 지대)는 도심의 외곽을 둘러싸 고 있는 원형의 링으로, 업무 및 경공업 기능이 침입하는 곳이다.

이 지대는 중심 업무 지구로부터 업무나 공업 기능이 침입해 들어옴에 따라 주택이 급격히 낡고 쇠락한 것이 특징이다. 점이 지대라는 이름은 토지 이용이 주거에서 업무와 경공업으로 변해가고 있기 때문에 붙여진 이름이다. 이 지대의 안쪽에는 경공업 지구가 있고 외곽에는 주거 지역이 있다. 이 곳에 거주하는 주민들은 소득이 증가하면 외곽의 근로자 주택지대로 주거를 옮겨가는 경향이 있다. 근로자 주택 지대 또는 저소득층 주택 지대는 주거 기능이 쇠락한 점이 지대를 벗어나면서도 여전히 도심에 있는 직 장에 근접하여 살기를 원하는 저소득 근로자들이 주로 거주하는 곳이다. 중산층 주 거 지역은 중산층이 거주하는 곳으로, 고급 아파트 또는 단독 주택이 입지 하는 곳이 다. 이 지대 가운데 중요한 교통 요충지에는 위성 도심(satellite loops) 또는 지구 업무 중심지(local business center)라는 일종의 부도심이 발달한다.

마지막으로 통근자 지대는 도시의 경계를 넘어 그 외곽에 있는 고소득 계층의 교 외 거주지이다. 이 곳에 거주하는 사람들은 주간에 도심으로 출근하고 야간에 퇴근하는 통근 패턴을 보인다. 대체로 중심 업무 지구에서 승용차로 30~60분 정도 소요되는 거리에 위치하고 있다. 버게스는 도시 성장의 과정에 몇 가지 특징이 나타난다고 지적하였다.

첫째는 각 지대가 그 외부에 있는 지대로 점차 침입함으로써 영역이 확대되는 천이(succession)(succession) 현상을 보인다는 점이다. 예를 들면 시카고의 경우 과거에는 현재 의 중심 업무 지구에 해당하는 부분이 시역 전체인 적도 있었고 현재의 점이 지대는 이전에 근로자 주택 지구였다.

둘째, 집중과 분산 과정이 동시에 일어난다는 점이다. 즉, 중심 업무 지구는 접근 성이 좋은 곳이기 때문에 경제, 문화, 정치 등의 도시 활동이 집중하는 경향을 보이지만 다른 한편으로는 외곽 지역에 부도심이 성장하여 도심의 기능을 분산시키는 경향도 나타나게 된다.

셋째, 물리적 성장과 함께 사회 구조적 변화도 겪게 된다. 도시에 다수의 새로운 인구가 이동해 오면 전통적인 관습이나 도덕관 또는 사회 조직이 와해되는 반면 새로운 태도와 가치, 그리고 사회 조직이 출현하게 된다.

넷째, 인구 집단의 분화가 가속화된다. 즉, 도시의 성장과 확대되는 인종, 직업 등 에 따라 분화와 재배치가 이루어진다. 예를 들면 중심 업무 지구 내나 그 인근 지역에는 이른바 불량 주거 지역이 형성된다. 흑인촌(Ghetto), 이태리촌이태리 촌(Little Sicily), 그리스 인촌 그리스 인촌(Greek Town), 중국 인촌 중국 인촌(China Town) 등과 같이 이민 제1세대로 구성된 인종 집단의 주거지와 대표적인 사례이다.

그리고 중심 상업 업무 지구 외측에는 슬럼이나 게토에서 벗어나 공장이나 상점에서 일하는 이민 2세대가 거주하고, 그 외측 지대에는 아파트나 단독 주택에 거주하는 중산층이 거주하고 있다. 즉, 도시가 성장함에 따라 경제적, 사회적, 문화적, 인종적 요인에 따라 다양한 분화가 이루어진다.

동심원 도시 구조가 발생하게 된 배경은 20세기 초 교통의 발전 정도와 밀접한 관련이 있다. 이 시대는 도로나 고속도로가 발전하지 못한 때로서 철도와 마차 그리 고 전차가 핵심적인 교통수단이었다.. 이 당시에 철도는 가장 중요한 지역 간 수송 수단이었고 철도역은 주로 도심부(central export node)에 자리 잡고 있었다.

이는 서울역이 서울의 중심적인 위치에 자리 잡고 있는 것과 같다. 그리고 도시의 교통망 은 도심을 중심으로 방사형의 모습을 하고 있어 모든 교통의 흐름이 도심으로 유출 입되었다. | 이와 같은 상황하에서 도심은 모든 도시 활동의 중심이었다. 상업과 서비스 활동 은 도심을 중심으로 이루어졌으며, 도시에서 생산된 제품은 도심의 철도역을 통하 여 다른 지역으로 수출되었고, 주민들은 도심 방향으로 출·퇴근하였다.

동심원 도시 모형도 도시의 지리적, 지형적 여건에 따라 그 형태가 약간씩 달랐지만 이러한 사회, 경제적 상황을 바탕으로 형성된 도시 구조였다. 물론 동심원 모형이 과거에만 존재하였던 도시 구조는 아니다. 오늘날에도 중소 도시는 앞에서 설명한 것과 같이 도심이 교통의 중심이고 모든 경제 활동이 도심을 중심으로 이루어지기 때문에 동 심원 형태의 도시 구조를 보이는 경우가 많은 것이다.

선형 모형

도시 경제학자인 호이트(Hoyt)는 1939년에 미국 내 142개 도시의 주거지 지대 (rent) 분석을 통해서 도시 주거 지역의 구조와 분화에 관한 이론을 제시하였다. 그의 연구 결과로 나타난 것이 이른바 선형 모형(sector model)으로, 도시 구조는 동 심원 모형과는 달리 도심에서 도시 외곽으로 뻗어 나가는 도로를 따라 선형의 분포를 하게 된다고 주장하였다.

그는 버게스가 설정한 가정 가운데 교통에 관한 가정, 즉 접근의 편의성과 속도, 그리고 비용은 도시 내에서 모두 같다는 가정을 제외하고 다른 가정은 동일하다는 전제하에 도시 구조를 분석하였다. 그의 선형 모형의 특징은

첫째, 주거 지역만을 분석의 대상으로 하였다는 점이다. 이는 버게스가 여러 가지 의 토지 이용을 분석의 대상으로 삼았던 점과 대조적이다.

둘째, 주택의 지대를 기초로 주거 지역의 분화를 분석한 것이라는 점이다. 그것 은 주거 지역의 지대 분포는 그 주거 지역의 사회, 경제적 구조를 파악할 수 있는 좋은 지표가 된다고 생각하였기 때문이다. 그는 지대를 고지대, 중지대, 저지대 지 역의 세 가지로 분류하여 지대 분포의 패턴을 분석함으로써 도시 공간 구조를 파악하였다.

호이트가 도시를 편의상 내대, 중간대, 외대의 3개 동심원 지대와 몇 개의 섹터 (sector)로 나누어 분석한 지대의 평균 분포 패턴을 살펴보면, 고지대 지역은 항상 도시 내 1개 이상의 섹터에 위치하는데 이 크기는 모두 90도 이내의 범위에 걸쳐 있다. 또한 고지대 지역은 중간대나 내대에 분포하는 경우도 있으나 주로 2~3개 섹터의 외대에 걸쳐 나타나는 경향이 있다. 그리고 동일한 섹터 내에서 내대와 외대에 걸쳐 연속하여 발달하는 경우도 있다.

중지대 지역은 고지대 지역과 동일한 섹터 상에 위치하거나 적어도 1개 이상의 고지대 지역과 접하는 경향이 있다. 그리고 제 지대 지역은 내대에 한정되어 있지 않고 중간대 또는 외대에도 나타나며 내대에서 외대에 걸쳐 연속적으로 나타나는 경우도 있다. 그리고 호이트는 주거 지역의 발전 이 항상 그 섹터의 외곽으로 향한다는 사실을 발견하였다. 즉, 도시의 어느 섹터가 최초에 저지대 지역으로 발전하면 도시가 성장함에 따라 저지대 지역의 성격을 유 지하면서 외곽으로 발전하는 경향이 있고, 고지대 지역으로 자리 잡게 되면 마찬가지로 고지대 지역의 성격을 유지하면서 외곽으로 향하는 경향이 있다는 것이다.

호이트가 밝힌 또 하나의 사실은 도시 내 주거지의 분포 패턴을 결정짓는 또 하 나의 핵심적인 인자는 고소득 계층의 입지 선택이라는 것이다.

즉, 전체 도시의 소득 계층별 주거지 분포는 부유층이 어느 곳에 입지 하느냐에 따라 결정된다는 것이다. 이와 관련하여 호이트는 다음과 같은 고급 주거 지역의 입지 성향을 도출하였다.

첫째, 초기의 발생 지점으로부터 기존의 교통로를 따라 발전하거나 도시 주변의 상업 중심지와 같은 기존의 다른 핵을 향하여 진행하는 경향이 있다.

둘째, 홍수의 위험이 없는 고지대를 향해 발전하거나 공장이 들어서지 않은 호수, 만, 강, 바다 등의 연안을 따라 뻗어 나가는 경향이 있다.

셋째, 시가지 외곽의 자유롭게 개방된 곳으로써 주거 지역의 확대를 제한하는 자 연적 또는 인위적 장애물이 없는 곳을 향하여 성장하는 경향이 있다.

넷째, 최고급 주거 지역은 그 커뮤니티의 지도자급 저명인사들이 있는 방향으로 성장하는 경향이 있다.

다섯째, 사무소, 은행, 점포가 이동하는 방향으로 이동한다.

여섯째, 현존하는 가장 빠른 교통로를 따라 발전하는 경향이 있다.

일곱째, 장기간에 걸쳐 동일한 방향으로 성장을 계속한다.

여덟째, 도심부의 업무 중심지 인근에 있는 낡은 주거 지역의 재개발을 통하여 고급 임대 아파트가 형성되기도 한다. 그러나 이는 소수의 대도시에서 볼 수 있는 현상이고 일반적인 현상은 아니다.

아홉째, 부동산 개발 업자가 고급 주거 지역의 자연적 발전 방향에 어느 정도 영 향을 미치지만 근본적으로 역행시키는 일은 불가능하다.

앞에서 언급한 바와 같이 이와 같은 원리에 따라 고급 주거 지역이 좋은 입지를 선정하게 되면 중산층 주거 지역은 그 인접한 섹터에 입지 하는 경향이 있다. 그리고 저소득 계층 주민들은 도심 근처 과거 상류 계층이 거주했던 낡은 주택에서 거주하거나 판자촌을 건축하여 거주하기도 한다. 낡은 주택으로 이루어진 이 도시 주변 지대는 저지대 지역의 연장 축상에 위치하는데 그 내부에는 인종별 또는 국적별 집 단 거주지가 존재한다.

이상에서 호이트의 선형 모형을 살펴보았다. 그의 모형은 본질적으로 버게스의 동심원 모형에서와 같이 도시 중심부에서 외곽으로 이동함에 따라 주거 지역이 분화되는 현상을 나타내고 있으나, 도시 교통의 축을 주택 가격의 형성과 주거 지역의 분화에 영향을 미치는 또 다른 통제 요인으로 보고 있다는 점이 특징이라 할 수 있다.

다핵심 모형

1945년 해리스와 울맨(Harris & Ulman)이 제시한 모형으로 도심부에 하나의 중 심 업무 지구만 있는 것이 아니라 도시 외곽에 소규모의 사업 지구가 다수 형성되어 도심과 경쟁하는 도시 구조를 의미한다. 이를 다핵 모형(multicentric model)이 라고 한다.

그들은 동심원 모형이 토지 이용과 도시 구조의 전체적인 모습을 묘사하는 데 장 점을 가지고 있고, 선형 모형은 주거 지역의 분화와 이동에 대한 설명력이 높으나, 두 모형 모두 단핵을 가정하고 있기 때문에 대도시의 구조를 묘사하는 데는 한계가 있다고 비판하였다. 그들은 또한 도시 내에서 발견할 수 있는 지구의 유형으로 중심 업무 지구, 도매 및 경공업 지구, 중공업 지구, 주택 지구, 소핵심 지구, 그리고 교외와 위성 도시의 6가지를 지적함으로써 소핵심이 중요한 기능임을 지적하였다.

그들은 다핵 구조가 발생하는 원인으로 다음과 같은 요인을 지적하였다.

첫째, 특정한 도시 활동은 전문화된 편익을 필요로 하기 때문에 그 편익을 제공하는 시설을 중심으로 집중한다. 예를 들면 소매 상가 지구는 도시 내에서 접근성이 강한 곳에, 항만 지구는 적절한 부두(water front) 공간 주변에, 공업 지구는 용지, 용수, 교통이 편리한 곳에 입지 하는 경향을 들 수 있다. 그런데 교외에도 다른 지역이나 도심과의 접근성이 편리하여 소매상가가 입지 하기에 유리한 지점이 있다.

둘째, 유사한 활동은 한 장소에 입지 하고자 하는 집적 지향성이 있다. 예를 들어 공장의 군집은 전문화된 서비스의 이용을 가능하게 하고 소매 상가는 소비자들의 비교 쇼핑을 위하여 한 장소에 군집하는 것이 유리하다. 이 점은 금융 또는 사무 기능의 경우도 마찬가지이다.

셋째, 서로 다른 활동이 같은 장소에 입지 하면 서로에게 불이익이 되는 경우가 있다. 공장과 고급 주택지, 소매업 지구와 도매업 지구, 소매업과 대규모 공업 지구 등과 같은 장소에 입지 할 경우 오히려 불이익을 초래하게 되므로 이질적인 기능은 서로 분리시키는 것이 바람직하다.

넷째, 어떤 도시 활동은 지대 지불 능력에 있어서 차이가 있다. 예를 들면 도매상과 저장 시설은 도심이 유리한 입지 장소이기는 하지만 많은 공간이 필요하므로 지 가가 비싼 도심에 입지 하기는 어렵고 상대적으로 지가가 싼 곳에 별개의 핵을 형성하게 된다.

결론적으로 이 모형에 의하면 도시의 구조는 단핵으로 이루어지는 것이 아니라 여러 개의 불연속적인 소규모의 다핵으로 구성된다는 것이다. 이 모형은 교외화가 진행되고 있는 현대 대도시의 도시 구조를 묘사하는 데 적절한 모형이라 할 수 있다.

도시 모자이크와 다차원 모형

이는 도시 구조와 동심원 모형이나 선형 모형 또는 다핵심 모형이 주장하는 바와 달리 체계적인 형태로 형성되는 것이 아니라, 가구의 소득, 인종, 가족 형태, 라이프스타일 등과 같은 요인에 따라 유사한 특징을 지닌 집단끼리 모여 거주함으로써 하나의 모자이크처럼 구성된다는 주장을 말한다.

이와 같은 주장은 워스(Wirth)의 논문 '생활양식으로서의 도시성'에서 찾아볼 수 있다. 그는 현대 도시는 밀도, 지가, 임대료, 접근성, 쾌적성, 미적인 요소 등에 따라 주거 지역으로서의 적절성 여부가 소득 계층에 따라 달라지고 인구 규모와 밀도, 그리고 이질성이라는 특성으로 인하여 취업 장소와 직업 특성, 소득, 인종, 사회적 위치, 그리고 개인의 취향 등에 따라 서로 유사한 사람들끼리 집단적으로 모임으로 써 하나의 모자이크와 같은 모습을 보이게 된다고 주장하였다.

한편 사이먼스(Simmons)는 사회 지역 분석(social area analysis)의 연구 성과를 기초로 모자이크의 개념을 보다 체계적으로 구현한 다차원 공간 구조 모형을 제 시하였다.

사회 지역 분석은 쉐브키(Shevky),(Shevky), 윌리암스(Williams), 벨(Bell) 등에 의하여 당시에 고안된 요인 분석법(factor analysis)을 기초로 도시가 동일한 특성을 지니는 하위 지역으로 구분될 수 있는가의 여부를 분석하는 방법이다. 이들은 도시화 요인(또는 가구 특성), 사회적 지위(또는 경제적 지위), 인종적 위치 등의 사회적 구 성 요소에 따라 도시의 공간적 패턴이 어떻게 형성되는가를 구명하기 위하여 노력하였다.

사이먼스는 미국과 캐나다의 도시들을 대상으로 한 사회 지역 분석의 연구 성과를 종합한 결과 다음과 같은 세 가지 차원에 의하여 공간 구조가 결정되는 것을 밝혔다.

첫째는 사회 계층으로서 이는 인구의 경제적, 교육적, 직업적 수준을 나타낸다. 이 요인은 호이트의 선형 모형과 같이 축상으로 변화하는바 고소득 주거 지역과 저 소득 주거 지역 섹터로 분화된다.

둘째는 도시화 요인으로서 가족 구조, 가구 유형, 여성의 취업 상태 등을 나타낸 다. 이 '생활양식' 변수는 도심부 아파트에 거주하는 신혼부부에서부터 교외에 거주하는 가구까지 동심원적으로 변화한다. 이를 그림으로 나타내면 버게스의 동심원 모형과 같이 표현된다. | 셋째는 인종 요인으로서 도시 인구의 인종이나 민족을 나타낸다. 이 요인은 해 리스와 울맨의 다핵심 모형과 같이 본질적으로 무작위의 불규칙한 분포 형태를 보인다.

다차원 모형은 앞에서 설명한 바와 같이 사회 계층의 차원에서는 선형 모형이, 도시화 차원에서는 동심원 모형이, 인종 분리 차원에서는 다핵심 모형이 적용되는 것으로 상정하고 있으며, 이 세 가지 패턴을 종합하면 실제의 도시 구조가 되는 것으로 보고 있다.

20세기 초 버게스에 의하여 제시된 동심원 모형을 비롯하여 지금까지 발전되어 온 다양한 도시 구조 모형들을 살펴보았다. 이러한 모형들 가운데 어느 하나의 모형 이 모든 도시의 공간 구조를 대표한다고 볼 수는 없다. 도시의 공간 구조는 도시의 지형이나 규모, 그리고 역사적인 과정에 따라 다양한 형태가 나타난다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 모형들은 서술적 모형으로서 왜 이러한 구조와 형태가 나타나느냐에 대한 설명이 부족한 결점이 있다.

도시 성장 이론

도시의 경제적 발전에 관한 이론들 중에서 다른 이론들을 압도할 만한 어떠한 지배적 이론도 존재하지는 않지만, 도시 발전에 관련된 모든 개념화 작업에서 아주 빈번히 등장하는 것이 발전과 도시화 사이의 연계이다.

먼저 경제 기반(economic base) 연구들은 도시 성장을 외부로의 상품 판매(전형 적으로 공산품)와 연관시킨다. 두 번째 접근 방식인 성장 거점 이론(growth pole theory)은 자가 생성적 확대를 제공하는 데 있어서의 대도시의 역량과 사회 경제적 확대를 결부시킨다. 또한 공업 발전(industrial development)과 도시 성장이라는 제3의 관점은 앞의 두 접근 방식과 중첩된다. 마지막으로 현재 논의되고 있는 이론들 또한 도시 성장의 이유로서 정보에 대한 접근성 추구를 보다 강조한다.

많은 선진 세계에서 시간이 지남에 따라 출현하는 도시의 경제적 발전 패턴들은 전통적인 경제 체제를 근대화시키는 수단으로써 이들 각 접근 방식을 지지해 주는 증거를 제공하고 있다. 오늘날 일부 신흥 공업국(NICS)들에서 이와 유사한 과정들 이 유사한 궤도를 따라 진행되고 있다. 그러나 대다수의 제3 세계에서 도시의 경제 적 발전은 국가 경제에 그 발전에 상응할 만큼의 영향을 주지는 못하고 있다.

1) 경제 기반 이론

도시화가 가속화되면서, 그리고 제2차 세계 대전 이후에 계획 분야를 담당하는 전문직이 출현하게 되면서, 도시 성장을 예측하고 이 팽창을 촉진하는 메커니즘을 설명하는 것에 대한 관심이 높아지게 되었다. 이러한 성장은 전형적으로 11 도시 경제의 공업 부문과 2 서비스 수준의 강도와 관련해서 측정된다. 1927년의 뉴욕 지역 계획 위원회의 한 보고서에서는 “주” 고용과 “부” 고용을 구별했다. 전자는 공 업을 의미하는 반면, 후자는 서비스 활동을 의미했다.

1930년대에는 경제 기반 이론에 관한 보다 정립된 진술이 등장했다. 1938년 포천(Fortune)지의 한 논문과 1939 년 호이트의 연구에서 새로운 용어와 분석적 틀이 발표되었다. | 경제 기반론적 접근 방식에 따르면 한 도시를 지탱하기 위한 기초는 그 지역 외 부로 상품이나 서비스를 판매하는 데서 나온다. 이러한 판매를 역외 판매(export)라 한다.

이 시나리오에 따르면 그러한 판매에 의한 수입은 서비스 활동을 지탱하기 위한 재원을 공급함으로써 역내 성장을 지원한다. 도시의 외부로 판매하기 위해 생산된 상품이나 서비스를 기반(basic)이라 하고, 도시 내의 판매와 관련된 고용을 비기반 (nonbasic)이라고 한다.

당시 경제학자들은 서비스를 후원적 역할로 귀속시키고 기반 활동이 팽창한 후에 이들 서비스가 발전한다고 주장하면서, 대다수가 총고용에서 차지하는 기반 부분의 비중으로 도시 성장을 설명했다.

2) 성장 거점 이론

경제 발전에 있어서 도시의 중요성을 밝혀 주는 대안적 사고로 성장 거점 이론 (growth pole theory)이 있다. 성장 거점 이론이란 포괄적 이론이라기보다는 발전과 관련된 일련의 개념들을 총칭하는 용어라고 말할 수 있다.

그러나 경제 발전에 관한 경제 기반론적 접근 방식과 비교해 볼 때 성장 거점 이 론은 이론적 · 경험적 양 측면에서 더욱 세련된 이론이다. 이 이론이 계획과 관련해 서 갖고 있는 함축성은 여러 환경에서 가치 있는 것으로 증명되었으며, 정부 개발 정책에서 중대한 변화를 이끌어냈다. 이 이론은 역동적이며 여러 발전 과정의 단계에 적용될 수 있다.

페루는 1950년대 중반에 경제 발전을 촉진시키는 도시의 역할을 지적하는 한 논 문에서 성장 거점의 사고를 처음으로 논했다. 프랑스 계획가 및 지역 경제학가들은 일반적으로 당시의 전통적인 성장 이론에 불만을 갖고 있었는데, 이는 자국의 개발 경험과 맞지 않았기 때문이다. 성장극 (pole de croissance : growth pole)의 접근 방식은 좀 더 현실적이며 자원 배분의 우선권들이라는 관점에서 볼 때, 몇몇 행태적 적용 가능성을 갖고 있었다. 페루는 성장이 균형적이 아니고 비균형적으로 특정 지점들에 집중한다는 것을 인식하였고, 이것이 개념 설정의 기초가 되었다.

개인 기업의 차원에서 볼 때, 그 기업의 가장 기초적인 형태에서 개발극 효과의 영향을 관찰할 수 있다. 이 형태는 추진력 있는 공업(propulsive industry)이라고 하는데, 그 자신의 구입과 판매를 통해 성장을 창출한다. 성장이 거대하고 신속하게 이루어질수록 그 효과는 더욱 커진다. 다른 기업들과의 고도의 밀접한 상호 활동(구입과 판매) 역시 성장을 증진시킨다. 이 과정을 순환적 · 누적적 인과 관계(circular and cumulative causation)라고 한다.

예를 들어 어느 한 사업이나 공업의 확대는, 원료 구입이 늘어나고 고용 수준이 커지면 통화가 경제에 유통되면서 추가적 일자리가 창출되는 것과 같이 승수 효과 (multiplier effect)를 창출할 것이다. 이러한 일자리 증가는 제조업, 교통, 소매 판매 및 기타 서비스들과 같은 여러 분야에서 발생할 수 있다. 이어 이러한 확대는 인구성장을 초래할 수 있고, 새로운 발명 혹은 혁신 가능성을 높일 것이며, 이는 다시 일자리와 인구 성장과 관련된 또 다른 단계를 유발하게 될 것이다.

그래서 이를 순환적이고 누적적인 과정이라고 한다. | 또 다른 차원에서 그 극은 파리 대도시권(greater Paris)과 같은 대도시 경제가 될 수 있다. 이 차원에서는 활동의 집중을 조장하는 데 있어서 서비스와 하부 구조 (교통망, 전기 및 전화 시설, 기타) 이용 가능성이 중요한 요인이 된다.

적정 도시 규모와 도시 관계

적정한 도시 규모는 편익(집적 경제)의 극대화와 비용의 극소화를 동시에 달성할 수 있는 규모가 도시의 적정 규모이다. 이는 도시를 가장 효율적으로 관리하고 있다. 는 전제하에 도시 규모 변화에 따른 비용과 편익 수준을 설정하고 이론적으로 적정 한 도시 규모를 도출해 내는 것이다.

(1) 적정 도시 규모 이론

앞서 설명한 것과 같이 도시 성장의 원동력은 집적 경제이지만 집중이 동반하는 집적 불경제는 도시 성장을 억제하는 작용을 한다. 경험적으로 볼 때 경제력의 공간적 집중으로부터 얻어지는 편익(집적 경제 ; agglomeration)은 집중의 정도가 커질수록 증가하지만 그 증가율은 감소하는 경향이 있는 반면 비용(집적 불경제; agglomeration costs)은 집중의 정도가 커질수록 그 증가율 또한 증가하는 경향이 있다. 여기서 우리는 편익의 극대화와 비용의 최소화를 동시에 달성할 수 있는 규 모가 적정 규모임을 알 수 있다. 이러한 집적 효과의 개념을 이용하면 이론적으로 도시의 적정 규모는 평균 비용과 평균 편익이 같은 규모로서 도시가 되기 위한 최소의 규모라고 할 수 있다.

즉, 비용 측면에서만 볼 때 시민 일인당 도시 관리 비용이 가장 적게 드는 규모로서 흔히 최소 비용 접근법(minimum cost approach)에 따른 적정 규모이다. 특히 이 기준 은 도시 규모 변화에 따른 공공 서비스 이용에 관한 자료를 쉽게 구할 수 있어 실증 연구를 용이하게 할 수 있는 장점이 있어 많이 연구되었다.

그러나 이를 적정 도시 규모라고 단정하기에는 무리가 있다. 왜냐하면 도시 규모 변화에 따른 편익의 변화를 전혀 고려하지 않았기 때문이다. 도시 인구가 증가하면 서 시민의 부담이 증가하더라도 이 비용 증가를 초과하는 편익이 발생할 수 있기 때문이다.

 이상적인 도시규모란 순편익이 최대가 되는 도시 규모이다. 즉, 시민 일인당 순 편익이 극대가 됨으로써 기존 시민의 입장에서 볼 때 가장 높은 혜택을 받을 수 있는 도시 규모이다. 이 같은 성격을 가진 규모를 적정 도시 규모로 보는 방법이 최대 순편익 접근 법(maximum net benefit approach)이다.

최소 비용 접근법이나 최대 비용 접근법에 따른 적정 도시 규모를 상정하면 P1이나 P2 이상의 도시 성장은 기존 시민들에 게 이득을 주지 못하므로 성장 억제를 위한 배타적인 도시 정책을 바라게 된다. 그러나 이는 사회 전체의 입장에서 볼 때 적정 도시 규모라고 할 수 없다. 그러나 그 이상으로 도시 규모가 증가할 때 비용 증가분보다 편익 증가분이 높은 영역이 많다.. 그러므로 그 이상까지 도시 규모가 증가하더라도 도시 전체의 후생이 증가한다.

따라서 최대치는 사회적 최적 도시 규모가 된다. 그러나 도시 규모가 이를 초과하면 MC> MBMC> MB이기 때문에 도시의 비효율성이 유발된다. 그럼에도 불구하고 도시 팽창 압력은 계속된다. 왜냐하면 도시 성장으로 인한 추가적 비용은 도시 공공 서비스의 공공 재적 성격으로 말미암 아 기존 시민(기업)과 신입 시민(기업)을 구분 · 부과되지 않고 공동으로 부담하기 때문이다.

따라서 이론상 적정 도시 규모를 초과하는 AB=AB까지, 도시 팽창 압력은 존재하게 되며 이를 초과하면 도시의 비효율성이 유발된다. 도시 관리는 이 러한 비효율을 유발하는 도시 팽창을 억제하는 데 큰 비중을 둔다. 이처럼 도시는 무한정으로 성장하지 않고 집중에 따른 비용과 편익의 상호 작용으로 제한을 받는 다. 도시 성장에 따른 대표적인 사회 비용은 운송비(transportation costs), 그리고 도시 내의 제반 활동을 수행하기 위한 비용(commuting-information costs) 등을 들 수 있다.

이와 같은 집적에 따른 비용과 편익과의 관계를 기반으로 하는 적정 도시 규모가 론은 다음과 같은 비판을 받고 있다.

1 도시의 비용 · 편익 수준은 도시 규모 자체만으로 결정된다기보다는 밀도, 산업 구조, 교통망 등에 더 큰 영향을 받는다는 것이다.

2 적정 도시 규모 이론은 도시 공간 내의 인구, 산업의 활동 등의 분배에 관해 아무 런 언급이 없다는 것이다. 그러면서 중심지 이론처럼 바람직한 도시 계급 체계를 제시하지도 못하고 또 도시 내부 구조의 효율성에 관한 언급도 없다는 취약점이 지적되고 있다.

3 한 도시나 지역의 집적 효과를 측정할 수 없다는 현실적인 문제를 안고 있다는 점이다.

이러한 문제점에도 불구하고 현실적으로는 적정 도시 규모가 존재한다는 것을 전 제로 도시는 성장 촉진 정책과 성장 억제 정책을 선택하고 있다. 이 점이 도시 관리의 맹점이기도 하다. 적정 도시 규모 이론은 이처럼 도시 관리상 많은 시사점을 주 고 있는데 이를 좀 더 구체적으로 살펴보자.

도시 관리 정책상의 시사점

적정 도시 규모 이론은 도시를 가장 효율적으로 관리하고 있다는 전제하에서 도 시 규모 변화에 따른 비용과 편익 수준을 상정하고 이론상의 적정 도시 규모를 도출한 것이다. 그러므로 비용 곡선은 투입을 가장 효율적으로 했을 경우의 비용 곡선이며, 편익 곡선도 가장 높은 집적 경제의 혜택을 누릴 때의 편익 곡선이다. 따라서 비용과 편익의 효율성이 충족되었을 경우에만 적정 도시 규 모가 의미를 가지는 것이다. 그러나 현실적으로는 도시 성장에 따라 최소의 비용과 최대의 편익을 유지하면서 도시를 관리하고 있다고 볼 수 없는 현상이 많다. 예를 들어 대도시 지역에서는 불필요한 장거리 · 장시간 통행, 불필요한 도심 통과 통행, 지역 교환형 통행 패턴이 관측되며, 또 도시의 제반 시설과 재정 관리가 가장 효율 적으로 배치·운용되고 있다고 보기 힘들기 때문이다.

도시의 적정 규모에 대한 합의는 없다. 그리고 비용과 편익 측정이 불가능하므로 아무도 모른다고 할 수 있다. 그러므로 어떤 도시가 다른 도시들보다 월등히 크다는 사실 자체로 과대 도시라고 규정할 수 없는 것이다.

결국 도시 규모가 적정 규모보다 적다든가 크다는 기준은 주관적 판단에 의한 것이며 이것을 기준으로 도시를 성장 촉진 혹은 성장 억제 정책을 선택하고 있다. 그러나 이때 도시 문제가 심각하다는 이유만으로도 과대 도시라고 할 수 없다. 왜냐하면 도시 문제가 심각한 상황에서도 도시 집중은 계속되고 또 인구의 도시 이탈로 인한 도시 문제는 집중보다 더욱 심각한 문제로 받아들여지기 때문이다. 그리고 이 론상 MC=MB가 되는 P3도 최소 비용 수준이 아님을 알 수 있다. 즉, 집적 불경제는 적정 도시 규모에서도 상당히 높을 수 있다.

현실적으로 대도시권 지역에 대한 교통망의 확충(도로의 신증설, 지하철의 건설 등), 주택 공급의 확대 등 하부 구조에 대한 투자가 집중되는 배경에는 현재의 도시 규모가 적정 도시 규모 이하이므로 도시 성장을 유도해야 한다는 숨은 가정이 깔려 있다. 그렇지 않으면 대도시에 대한 투자 재원을 중·소 도시 혹은 비도시 지역으로 분산 투자해야 할 것이다. | 결국 대도시 권역에 대한 투자 재원의 집중은 다른 지역에 대한 분산 투자보다는 투자 비용의 효율성이 높다(cost effect)고 믿기 때문이라고 할 수 있다. 대도시 권 역에 대한 투자 집중은 세계적인 추세이다. 그러므로 인류 역사상 아직까지 과대 도시란 없었다는 주장에 대한 반박을 하기에는 이론적으로는 용이하지 않다.

우리나라의 대도시도 예외는 아닐 것이다. 서울이 과밀하다는 판단하에 각종 법 적·제도적 장치(수도권 정비법, 과밀 부담금 제도의 도입, 교통 유발 부담금 등)를 동원하면서 성장 억제를 겨냥한 제반 정책이 실시되고 있다. 그러면서도 주택과 교 통 정책은 적정 규모 이하의 도시를 가정하고 추진되고 있다. 주택 정책은 주택 재 개발이 활발히 진행되고 있는 가운데 기존의 수도권 5개 신도시들 이외에 여러 개 의 중·소 규모의 신도시를 추가적으로 건설할 계획이 발표되고 있다.

교통 정책은 순환 도로 및 도시 고속도로가 건설 중에 있으며 지하철 건설에도 막대한 투자가 계속되고 있다. 이와 같이 획일적 성장 촉진 혹은 성장 억제 정책은 도시 내 여건이 다른 자치구에게는 각자의 특성에 맞는 성장과 억제의 선택권을 무 시하는 정책 기조가 될 수 있다. 이것은 도시 정부와 자치구 간의 갈등을 유발하기 도 한다.

1994년에 이르러 정부는 수도권 정비법을 개정하여 5개 권역으로 나눠 관리하던 것을 3개 권역으로 조정하였다. 이것은 수도권 성장 억제의 포기 선언이라는 비판을 받는 한편 환경 문제만 극복된다면 국제화·개방화 · 무한 경쟁 시대를 대비한 국토의 경쟁력 강화를 위해 필요한 조치라는 견해도 있다. 서울은 거의 모든 형태의 도시 문제를 안고 있으며 이에 대한 시민의 불만도 높다. 그럼에도 불구하고 서울을 자발적으로 떠나는 사람은 흔치 않다. 왜냐하면 문제는 많지만 그래도 서울이 상대 적 우위성이 있기 때문이다.

서울의 인구가 감소하기는 하지만, 유출자의 대부분은 주택 문제로 서울에 대한 접근성이 유지되는 거리 내에서 주거지만 서울을 벗어날 따름이지 생활 기반(직장 및 소득원)까지 옮기는 것은 아니다. 그러므로 행정 구역상의 도시 인구가 감소하는 것으로는 도시가 쇠퇴한다고 단정할 수 없다.

해당 도시 정부로서는 인구의 유출이 재정 수입 등의 측면에서 심각한 문제로 받아들 여질 수 있겠지만 대부분의 경우 주변부의 팽창을 동반하는 것이므로 도시의 공간적 영향력은 오히려 확대되고 있다. | 현실적으로 인구 및 경제력의 도시 집중은 교통 혼잡과 체증, 주택 문제, 환경 문 제 등 각종 도시 문제를 수반하면서 도시민의 불평과 불만거리가 된다. 이러한 불만 은 정치적 과정, 언론 매체, 압력 단체 등을 통해 도시 관리자에게 전달되며, 이때 도시 관리자는 현실적으로 대책을 강구하지 않으면 안 되는 어려운 처지에 놓이게 된다.

특히 도시의 효율성은 부문 간 연계 고리를 가지면서 복합적으로 얽힌 가운데 결정되는 것이므로 단기적 미봉책으로 문제 해결이 어려운 경우가 대부분이다. 도시 관리자는 때로는 당장의 문제 해결 압력에 못 이겨 장기적인 시각으로 볼 때 도시의 전반적 효율성을 저해할 가능성이 있는 정책 대안을 제시하는 경우도 있다. 더구나 도시의 성장과 억제의 선택으로 인한 수혜자와 피해자로 양분되어 첨예한 대립 양 상을 보일 때 진퇴양난의 딜레마에 빠지기도 한다. 여기에 도시 관리자의 어려움과 한계가 있다.

도시성장의 배경

도시 유입 인구의 증가

도시로의 인구 이동은 산업 사회가 열리고부터 대대적으로 발생한다. 사람들이 도시로 대거 몰려가서 곧 정주를 형성하게 되었고 거기에서 삶의 조건을 획기적으로 향상하는 도시 운명을 창출하게 되고, 이로 인해 도시화가 확산된다.

도시화가 본격적으로 시작된 것은 산업 혁명 이후이다. 산업 혁명은 소규모 수공 업을 기계제 대공업으로 생산 방식을 전환시키면서, 또 증기 기관 등 교통수단의 혁명을 동반하여 도시 성장에 결정적인 역할을 했다. 공업은 도시 지역에서 수많은 직업을 창출하면서 농어촌 인구를 흡수하는 동시에 교통수단의 발달로 시장 영역 이 확장됨에 따라 인구 유입과 도시 확장이 진행되었기 때문이다. 이러한 급속한 도시화는 거의 모든 도시 문제의 근원이 되고 있다. 바로 도시화 그 자체가 도시 문제로 받아들여지는 이유도 여기에 있다.

급속한 도시화에 따른 문제는 주로 개발도상국들의 문제이며 이를 해결하기 위한 여러 가지 대응책이 강구되어 왔다. 그러나 도시화는 무한히 진행되는 것이 아니라 시간이 경과함에 따라 또 경제 발전이 진행되면서 증가 추세가 완만해지는 것이 일반적이다.

이에 따라 시간의 경과에 따른 도시화 추세는 로짓(logit) 형 태를 보인다. 그리고 이 과정에서 종주 도시(primacy)의 인구 집중도는 초기에는 높아지다가 다시 감소하는 이른바 종 모양 (bell-shape)의 형태를 나타내는 것으로 알려지고 있다.

도시산업 구조의 변화

산업 재구조화는 공간 재구조화(spatial restructuring)를 낳는다. 산업 구조 변화의 여파로 경제 활동이 지리 공간상에서 조직되는 방식, 즉 공간적 분업의 형태가 바뀜에 따라 공간 재구조화가 일어난다.

대기업 내부 각 기능의 입지 선택 과정과 지역의 계층적 구조(노동의 공간적 분 업)가 서로 상응하여 세 가지 형태의 입지 계층이 나타난다. 맨 위에 관리 통제 및 연구 개발 기능, 그리고 고급 사무 활동이 이루어지는 제1 계층인 대도시 지역, 아 직 제품 표준화나 자동화가 크게 진행되지 않은 물리적 생산 과정과 숙련 노동자가 집중되어 있는 기존의 전통적 공업 중심 지역인 제2 계층, 그리고 표준화된 대량 생산, 조립 단계의 물리적 생산 과정과 저임금, 비숙련 노동자가 풍부한 저발전 주 변 지역인 제3 계층으로 구분된다(Massey, 1984).

산업 재구조화와 그에 따른 공간 구조화의 주역은 대기업이다. 지역 차원에서 공 간 재구조화의 모습은 역시 대기업 산하 사업체의 입지 분화를 통해 엿볼 수 있다.

첫째, 기업의 본사나 사무 기능은 금융 산업과 생산 관련 서비스 산업들과 함께 이른바 '기업 활동 복합체(complex of corporate activities)'를 형성하면서 대도시에 집중된다.

둘째, 전통적으로 도시 경제의 중심을 이루던 대규모 제조업이 쇠퇴하거나 외부로 분산됨에 따라 제조업의 비중이 급격히 하락한다. 이는 제조업 생산 과정 중 구 상 기능과 실행 기능을 분리하여 실행 기능을 노동력이 싸고 유연한 곳으로 이동시 키는 것과 같은 공간 분업의 심화와 관련이 깊다.

셋째, 규모가 큰 제조업체의 분산과는 반대로 영세 소규모 제조 업체들은 오히려 대도시에 집중한다. 대기업의 하청 생산이나 저소득층의 값싼 소비재를 주로 생산하는 이들 영세 소기업들은 대도시의 저임 노동력과 외부 경제의 혜택을 이용하기 위해 대도시에 집중한다.

이처럼 산업 재구조화는 지역 구조화를 낳는다. 이 현상은 유연 생산 방식의 빠른 확산이 이루어지고 있는 전자 산업에서 두드러진다. 1980년대 이후 한국 경제 성장의 간판 산업으로 부상하고 있는 전자 산업도 국토 공간상에서 집중과 이심적 집중 그리고 재집 중이 교차하고 있다. 여기에 기업 지리학, 제품 주기 이론, 유연적 축적 이론 등이 유효한 설명 장치들이다.

집적 효과(agglomeration effect)

도시는 무엇보다 산업 활동의 주무대이다. 그래서 도시 집적 이익(agglomeration economies)의 최대 수혜자는 산업 활동의 주역인 기업이다. 기업의 입장에서 누리는 실적 이익은 네 가지로 나누어 살펴볼 수 있다.

배수의 법칙(principle of multiples), 예비 능력의 효율적 비축(massing of reserve), 대량 거래(bulk transaction) 이점, 접촉 경제(contact economies)가 그것이다..

이들 기업의 입장에서 누리는 집적 이익을 총칭하여 국지화 경제(localization economies)라 하고, 산업 활동에 자극받아 파생하고 있는 유·무형의 도시 편익에 서 도시민들이 포괄적으로 누리는 집적 이익을 일컬어 도시화 경제(urbanization economies)라 한다. 그런데 도시의 집적 이익은 지표상에서 결코 무작위적으로 발생하거나 성장하지 않는다. 그만큼 도시 발생에 대해서는 지리학적 설명도 설득력을 가진다. 대표적인 지리학적 설명에 따르면 도시 발생과 성장은 세 가지 요인 '선 발 이점(initial advantage)', '입지적 관성(locational inertia)', 그리고 ‘집적 이익'이 핵심이라고 지적한다(Pred, 1996a).

선발 이익은 특정 장소에 정주가 이루어지자면 다른 장소에서 찾을 수 없는 유리 한 앞선 이점이 확인되어야 한다는 뜻이고, 거기에 정주가 시작되고 모듬살이에 필 요한 건조물(artifacts)이 만들어지면 그곳에 계속성을 나타내는 입지적 관성이 작 용한다. | 그리하여 정주가 누적되면 도시다운 집적 경제가 형성된다는 것이다. 그리고 집적 효과는 여러 가지 외부성이 상호 작용하여 복합적으로 나타나고, 그 구성 요인들을 분리시켜 분석할 수 없기 때문에 경제학자들은 불가분성(indivisibility)이라고 부르기도 한다.

그러나 집적 효과의 개념을 설명하기 위한 방편으로 편의상 집적경제를 형성하는 요인들을 대체로 내부적 규모의 경제(internal scale economies), 지역 특화 경 제(localization economies), 그리고 도시화 경제(urbanization economies)로 분리하여 논의하고 있다.

한편 위의 3가지 요인들이 수반하는 불이익(외부 불경제), 즉 규모의 불경제, 지역 특화 불경제, 도시화 불경제를 통합하여 집적 불경제(agglomeration dise conomies)라고 한다. 이처럼 경제 행위의 공간적 집중으로 야기되는 집적 경제와 집적 불경제의 두 개념을 포함하는 모든 외부성을 집적 효과(agglomeration effects)라 통칭한다.

1) 내부적 규모의 경제와 규모의 불경제

내부적 규모의 경제란 주어진 요소 가격과 기술 수준 하에서 생산지가 가동하면서 생산 규모를 증가시킬수록 제품 단위당 생산비(평균 생산비)가 감소함으로써 얻어지는 외부 이익이다.

대부분의 생산 활동은 생산량이 증가한다는 자체로 평균 비용(제품 단위당 생산비)이 감소한다. 해당 기업의 입장에서는 같은 생산 요소의 투 입 비율과 기술을 사용하면서 많이 생산할수록 이득이 되는 것이다. 이때 평균 생산 비용이 최소화되는 규모(Q)는 생산기술적 요인(technical factor), 경영 능력 (managerial factor), 시장 규모(market), 자금 조달 능력(finance factor) 요인 등에 의하여 결정된다. | 이러한 외부 경제가 실현되기 위해서는 전문화와 노동의 분업이 가능한 생산 규 모를 갖거나 요소 비용의 투입률이 감소하는 규모 혹은 생산 설비가 증대하거나 질 적 향상(자동화 시스템)을 이루어야 되는 등 어느 정도의 규모가 갖춰져야 가능하 다. 규모의 경제는 수요가 많고, 시장이 넓어야 가능하며 이는 경제 활동이 집중되는 곳, 즉 도시 지역에서 획득하기 용이한 것이다.

그러나 생산 규모가 일정 한도를 넘어서면(Q 수준을 초과하면) 기업의 평균 비 용은 오히려 증가한다. 이러한 경우에는 규모의 불경제가 발생한다. 규모의 경제나 규모의 불경제는 다른 생산자나 산업에 관계없이 오직 해당 기업 내부에서만 발생된다.

2) 지역 특화 경제와 지역 특화 불경제

지역 특화 경제는 특정 지역에 동종의 산업이 집중함으로써 해당 산업을 구성하는 개별 기업이 누릴 수 있는 외부 이익이다. 각종 기계들을 조립, 생산하는 기계 산업 단지나 조명 기구, 음향 기기, TV, 비디오, 컴퓨터를 취급하는 전자 상가라든가 각종 한약 재료나 한약을 취급하는 한약 시장 등은 지방 특화 경제의 전형적인 예들이다.

이렇게 비슷한 업종이 공간적으로 집중하게 됨으로써 개별 기업들은 기술 수준이나 생산 규모와 관계없이 많은 외부 이익을 얻을 수 있다. 즉, 숙련된 노동력의 증가 및 가용성, 판매 조합이나 개별 협회 등과 같은 조직의 활용 가능성, 연구 및 개발 기관을 발전시켜 이를 이용할 수 있는 이점, 전문 중개인의 출현으로 인한 정보 획 득 비용의 절약, 전문화된 보관 시설이 있어 단기간에 필요한 원료나 반제품을 획득할 수 있고, 재고 비용을 감소시킬 수 있는 이점, 원료 및 반제품의 수송비의 절약 등 수많은 이익을 들 수 있다. 그러나 이러한 기업의 공간적 집중은 일반적으로 해 당 산업 내의 노동 수요의 증가로 인하여 임금을 상승시키고, 지대를 상승시킬 뿐만 아니라 산업공해 등의 불이익(지역 특화 불경제)을 수반한다. 결국 지역 특화 (불) 경제는 개별 기업에게는 외부성을 지니지만 해당 산업 내에서만 발생한다. 지방 특 화 경제는 전문화의 정도를 나타내며, 도시 및 지역의 전문성 그리고 도시 내 공간 적 분업 현상을 대변한다.

3) 도시화 경제와 도시화 불경제

도시화 경제는 특정 지역의 규모가 커짐으로써 발생하는 기업과 산업에 주는 외 부성으로서 도시 지역에서 획득이 가능한 모든 외부 이익을 말한다. | 진술한 지역 특화 경제의 예들은 모든 산업에 적용시킬 수 있을 뿐만 아니라 도 시 지역에서 이용한 각종 전문 서비스(회계사, 의료 서비스, 법률 서비스, 광고 대행 업소, 사업 자문 기관 등), 사회·문화·여가 시설, 각종 공공 서비스가 존재하며 지 방 및 중앙 정부를 포함한 행정 기관의 근접성으로 인한 정보의 획득, 고등 교육 시설의 존재로 인한 전문 인력의 가용성 등 기업과 산업이 도시(특히 대도시)에서 얻을 수 있는 이익은 수없이 많다. 물론 도시 지역에서 발생되는 도시화 불경제(고 임금, 고지대, 공해, 교통 체증 등)도 존재한다. | 이러한 집적 경제는 일반적으로 도시 규모가 커짐에 따라 증가하므로 순 집적 경제가 정(+)의 값을 갖는 한 대도시가 중소 도시보다 선호되고, 모든 정치·경제· 문화 기능이 대도시에 집중된다. 반대로 비도시 지역은 상대적으로 불리한 입지 조 건을 갖게 된다. 이로써 집적 효과는 대도시 지역의 누적적 성장, 중소 도시 및 농어 촌 지역의 누적적 쇠퇴 현상, 나아가서는 국토의 불균형 성장 현상을 설명하는 근거 가 되기도 한다.

도시 규모 이론

정주 체계 가운데서도 특히 도시 인구 규모의 분포 패턴에 관심을 갖는 이론을 도시 규모 분포 이론(city-size distribution theory)이라 한다. 예를 들어 도시 규모와 순위의 관계를 살펴보면 반비례의 관계에 있다. 그리고 도시 규모의 수를 살펴보 면 큰 도시의 수는 적은 반면 작은 도시의 수는 많다. 도시 규모 분포 이론은 바로 이와 같이 도시 규모의 분포 패턴에 관심을 가지는 이론을 지칭한다. 물론 중심지 이론도 이 문제에 관심을 가지고 있기는 하지만 주로 기하학적 측면에서 도시의 공간적 분포 패턴에 보다 많은 관심을 기울인 반면 계량적인 도시 인구 규모의 분포 패턴을 연구하는 데는 큰 관심을 가지지 않았다. 이에 비하여 도시 규모 분포 이론 은 도시 인구 규모의 통계적 분포 특성을 기술하거나 그와 같은 규칙성이 나타나는 요인을 구명하는 데 보다 많은 관심을 기울인다는 점에 그 특징이 있다.

1) 서술적 이론

도시 규모 분포 모형 가운데 도시 규모의 분포에서 발견되는 통계적 규칙성을 특 정한 함수 형태로 표현한 것을 서술적 모형(descriptive models)이라 한다. 이 모형은 단순히 규칙성을 발견하는 데 관심을 가지고 있을 뿐, 이와 같은 규칙성이 발생되는 과정이나 원인에는 관심을 가지지 않는다. 지금까지 제시되어 온 서술적 도시 규모 분포 모형에는 여러 가지가 있으나 그 가운데 중요한 것은 순위 규모 분포, 파레토 분포 등을 비롯하여 네 가지가 있다.

1순위 규모 분포 모형(rank-size distribution model)

아우어바흐(Auerbach), 로트카(Lotka), 그리고 지프(Zipef) 등이 발견한 분포 모 형으로, 도시의 인구 규모가 도시의 순위에 반비례하는 분포 패턴을 지칭한다. 도시의 순위와 규모 사이의 관계를 맨 처음 규명한 사람은 아우어바흐인데, 그는 작은 규모의 도시를 제외한 비교적 큰 도시들을 대상으로 도시 규모와 순위 사이의 관계를 분석하여 양자의 사이에는 다음과 같은 관계가 있다고 주장하였다.

순위 r에 지수 붙여 보다 일반화한 것으로서 이 분포를 순위 규모 분포(rank-size distribution)라 한다. 따라서 순위 규모 법칙은 위의 순위 규모 분포 가운데 q의 값이 1인 특별한 경우를 지칭한다. 지프는 여러 가지 경제 및 사회 현상들이 위의 순위 규모 분포를 보이는데 도시 규모 분포는 일반적으로 순위 규모 법칙을 따른다고 주장하였다.

위의 통계적 경험 법칙은 도시의 순위와 규모를 곱한 것은 항상 일정하고 그것은 수위 도시의 인구 규모와 같다는 것을 의미한다. 즉, 순위가 2위인 도시의 인구 규 모는 수위 도시 인구의 1/2, 순위 3위의 도시 인구는 수위 도시 인구의 1/3, 그리고 순위 4위의 도시 인구는 수위 도시 인구의 1/4이 되는 것을 의미한다. 그리고 도시의 순위와 규모가 위와 같은 특별한 관계식을 따르는 도시 규모 분포를 순위 규모 법칙(rank-size rule)이라 한다. | 한편 로트카와 지프 등은 도시 규모 이외에도 기업체의 크기, 생물 개체의 크기, 그리고 특별한 글자가 사용되는 빈도 등에 있어서도 수위와 규모가 일정한 관계를 가지고 있는데, 이 관계는 위의 식과 유사한 다음과 같은 경험식으로 표시된다고 주장하였다.

파레토 분포(Pareto distribution)

과거부터 학자들은 소득의 분포가 어떤 패턴을 보이는가에 대하여 관심을 가져왔다. 이 가운데 이탈리아의 경제학자 파레토(Pareto)는 통계적 관찰을 통하여 소 득의 분포에 관한 하나의 경험 법칙을 발견하였는데 그 법칙을 그의 이름을 따 파 레토 분포라 한다. 그 후 소득의 분포 상태 이외의 사회 현상에 대한 파레토 분포의 적용 가능성이 여러 학자들에 의하여 분석되었는데 경제학자 싱거(Singer)는 일정 한 규모 이상의 도시 분포도 소득의 분포와 비슷한 파레토 분포를 보인다고 주장하였다. 도시 규모 분포와 관련하여 파레토 분포는 다음과 같은 식 (3.5)로 표시된다.

파레토 분포와 순위 규모 분포와의 관계를 살펴보면 위의 식에서 N(PF)이 순위와 같음으로 순위 규모 분포의 경우와 같이 이를 로 표시하면 위의 파레토 분포는 모가 직선적으로 감소하다가 임계 도시 규모까지는 대체로 대수 정규 분포와 순 위 규모 분포가 일치한다고 할 수 있기 때문에 이 분포는 순위 규모 분포와 유사한 분포라고 할 수 있다.

따라서 순위 규모 분포에서는 지수 a가 순위(r)상에 표시되는 반면 파레토 분포에서는 도시 규모(P)상에 표시된다는 점에서 차이가 있다고 할 수 있으나 두 분포는 본질적으로 유사한 모습을 띠고 있다. 위의 함수에서 지수 a는 여러 가지 값을 가질 수 있는데 싱거는 특히 도시 규모 분포에서는 a의 값이 1인 경우가 일반적이 라고 주장하였다. 만약 a가 1의 값을 갖는다면 파레토 분포는 a =1인 파레토 분포를 따른다는 싱거의 주장은 도시 규모 분포가 순위 규모 법칙을 따른다는 아우어바흐나 지프의 주장과 동일하다고 볼 수 있다.

대수 정규 분포(lognormal distribution)

이 분포는 에이치슨과 브라운(Aitchison & Brown)에 의하여 일반화된 분포 모 형이다. 어떤 확률 변수에 대수(log)를 취한 값이 정규 분포를 하게 될 때 이를 대수 정규 분포라 한다. 대수를 취하지 않았을 경우 그 확률 변수는 오른쪽으로 편이 된 분포를 보이게 된다. 도시 규모에 있어서 이 분포 모형은 베리에 의하여 널리 알려지게 되었는데 파르와 스즈키(Suzuki)는 인구 규모 가 비교적 큰 도시들의 도시 규모 분포는 순위 규모 분포 모형을 따르지만 인구 규 모가 적은 도시들을 포함한 전체 도시의 경우는 대수 정규 분포를 따른다고 주장하였다.

종주 분포(primate distribution)

이 분포는 제퍼슨(Jefferson)이 제시한 종주 도시 개념에서부터 출발한다. 그는 많은 국가들에 있어서 수위 도시의 인구가 2위 도시의 인구보다 3~7배까지 과도하게 많은 현상을 발견하였다. 그는 이와 같이 인구 규모가 타 도시보다 과도하게 많은 수위 도시를 종주 도시(primate city)라고 부르고 이러한 도시화 현상을 도시 종 주화(urban primacy)라 불렀다. 순위 규모 법칙이 도시 체계의 일반적인 규칙성이라는 아우 허 바흐나 지프와는 달리 제퍼슨은 도시 종주화 현상이 도시 체계의 일반적인 규칙성이라 주장하였다. 한편 베리는 이러한 분포를 대수 정규 분포와 대조적인 분포로 보고 종주 분포라 불렀다.

도시 종주화 현상을 연구하는 학자들은 종주화의 정도를 수위 도시의 인구를 타 도시의 인구로 나눈 지표를 이용하여 측정하고 있는데 이를 종주화 지수(primacy index)라 한다.

일반적으로 널리 이용되고 있는 종주화 지수에는 두 도시 지수(two-city index)와 네 도시 지수(four-city index)가 있다. 전자는 수위 도시 인구를 제2위 도시의 인구로 나눈 것이고 후자는 수위 도시의 인구를 제2위에서 제4위 도시의 인구의 합 계로 나눈 것을 의미한다. 네 도시 지수를 데이비스(Davis, 1976)라는 학자의 이름을 따 데이비스 지수라고도 한다.

확률 이론

앞의 서술적 모형은 단순히 도시 규모 분포가 어떠한 규칙성을 가지고 있는가에 관심을 가지는 데 비하여 여기에서 설명할 확률 이론과 뒤에서 설명할 계층적 도시 규모 분포 이론 등은 도시 규모 분포가 왜 그러한 규칙성을 갖게 되는가에 관심을 갖는 이론이다. 여기서 확률 이론(stochastic theory)은 주로 통계학적인 확률 이론을 이용하여 앞에서 설명한 여러 가지 서술적 순위 규모 분포 모형들이 어떻게 발생하는가를 밝히고자 하는 이론을 지칭한다. 이 분야의 가장 대표적인 학자는 사이먼(Simon)으 로, 그는 초기의 도시 규모 분포가 어떠한 상태에 있든지 모든 도시의 인구 증가율 이 동일하다면 장기적으로 도시 규모 분포가 확률적으로 순위-규모 법칙을 따르게 된다는 것을 증명하였다.

그리고 이러한 분포는 확률적으로 가장 나타나기 쉬우며 일단 이러한 분포가 출현하게 되면 대단히 안정적이라고 주장하였다. 따라서 그는 순위 규모 분포를 안정 균형 상태라고 명명하였다. 그의 이론에서 가장 중요한 가정은 인구 증가율이 모든 도시 계층에서 동일하다는 것인데 이를 비례의 법칙 또는 지브라(Gibrat)의 법칙이라 한다. 그는 지브라의 법칙에 따라 성장하는 폐쇄된 도시 체계는 결국 순위 규모 법칙의 도시 규모 분포 가 된다는 것을 확률적으로 증명하였다. 사이먼의 선구적 연구에 따라서 여러 가지 의 확률 이론들이 제시되게 되었다.

엔트로피 극대화 이론

한편 베리와 게리슨(Berry & Garrison)은 열역학에서 사용하는 엔트로피라는 개념을 이용하여 순위 규모 법칙의 도시 규모 분포가 발생하는 과정을 분석하였는 데 이를 엔트로피 극대화 모형(entropy maximization model)이라 한다. 엔트로피는 열역학적인 개념으로 어떤 체계 내에서 달성되는 균형 정도를 의미한다. 그 체계 가 균형 상태에 도달했을 때 엔트로피가 극대화되었다고 말한다. 일반적으로 엔트 로피는 체계 내의 힘이 다양한 방향으로 작용할 때 극대화된다. 베리와 게리슨은 엔트로피 극대화 모형을 이용하여 엔트로피가 극대화될 때 순위 규모 법칙이 출현하는 것을 밝혔다.

그들은 이를 토대로 도시 체계에서 작용하는 요인이 얼마나 다양한가에 따라 서로 다른 유형의 도시 규모 분포가 출현한다고 하고, 다양하고 복잡한 힘이 도시 체 계에 작용할 경우 순위 규모 법칙이 출현하고 그렇지 않을 경우 종주 분포가 출현한다고 주장하였다.

즉, 이 이론은 특정한 도시 규모가 출현하는 이유가 소수의 체계적인 요인 또는 힘 때문이 아니라 다양한 요인에 의해 확률적으로 결정된다고 본다.

계층적 도시 규모 분포 이론

특정한 도시 규모 분포가 발생하는 원인을 중심지 이론에서 찾으려고 시도하는 이론을 계층적 도시 규모 분포 이론(hierarchical city-size distribution theory)이 라 한다. 사실 크리스탈러나 뢰시는 그들이 제시한 중심지 체계가 경험적으로 관찰되는 도시 규모 분포와 어떤 관계가 있는지 밝히지 못했다. 벡멘(Beckmann)은 기 존 중심지 이론의 이러한 문제점에 착안하여 크리스탈러의 K=3 중심지 체계로부터 계층적 도시 규모 분포 함수를 유도하고 특정한 조건하에서 그것이 대체로 순위 규모 분포와 일치한다는 것을 증명하였다. 벡멘의 연구는 크리스탈러가 시장 경제 하에서 K=3 체계가 가장 이상적인 중심지 계층이라고 하였으므로 순위 규모 법칙 은 시장 경제가 잘 발달되어 있는 곳에서 관찰될 수 있는 가장 효율적인 도시 규모 분포라는 의미를 내포하고 있는 것이다. 벡멘의 이와 같은 연구는 순위 규모 법칙이 개발도상국들의 도시화 정책이 따라야 할 규범적인 도시 체계로서의 위치를 차지하는 계기가 된다.

도시 종주화 이론

앞의 확률 이론과 엔트로피 극대화 이론 그리고 계층적 도시 규모 분포 이론은 주로 순위 규모 법칙이 발생하는 원인과 과정을 분석하는 데 초점을 맞춘 이론이다. 그러나 제퍼슨이 발견한 바와 같이 많은 나라들에 있어서 도시 규모 분포가 순위 규모 법칙을 따르지 않고 종주화 현상을 보이는 경우가 발생하고 있다. 여기서 도시 종주화 이론은 어떤 요인들이 종주 분포를 발생시키는가에 관심을 두는 이론을 말한다. 이와 관련된 이론들은 경제 발전설, 정치 제도설, 대외 관계설, 그리고 문화설 등이 있다. 1 경제 발전설

국가의 경제 발전 정도가 서로 다른 도시 규모 분포를 발생시키는 가장 중요한 요인이라는 주장을 말한다. 즉, 순위 규모 법칙은 경제가 발전된 선진국에서 볼 수 있는 현상인 반면 종주 분포는 경제 발전이 뒤진 후진국에서 나타나는 현상이라는 것이다. 따라서 이 이론은 후진국에서 볼 수 있는 종주 분포로 국가 경제 발전이 진전됨에 따라 점점 순위 규모 법칙으로 변화될 것이라는 주장을 하고 있다. (El-Shakhs, Renaud). 2 정치 제도설 | 이 학설은 경제적 요인보다는 정치적 요인 특히 정치 제도나 권력 구조가 서로 다른 형태의 도시 규모 분포를 결정하는 가장 중요한 요인이라고 주장한다

문화 이론

제퍼슨(Jeffrson)이 주장한 이론으로 종주화 현상의 정도는 정치, 경제적인 이유 라기보다는 문화적인 요인이 중요하다고 보는 이론이다.